美國對台政策與中美關係

台灣問題是事關中國統一大業的原則性問題，又是新中國建立以來中美關係的主要癥結所在。現在，台灣問題已成為中國統一進程的關鍵。在本世紀末，隨著香港、澳門的回歸，台灣問題將更行突出。當前，台灣問題已成為中國與國際反華勢力鬥爭的焦點，圍繞台灣問題的鬥爭有加劇的趨勢，而關於台灣問題的國際鬥爭又主要體現在中美關係上。因為中國完成國家統一，解決台灣問題的最大外來干擾來自美國，因此，對美國對台灣政策與中美關係的研究，有著突出的現實意義。

一、美國對台政策的實質與出發點

1984年10月，鄧小平在會見緬甸總統吳山友的談話中指出，「台灣問題是中美關係中的主要障礙，甚至可能發展成為兩國關係中爆發性的問題」。〔註1〕

從歷史上看，美國對中國的台灣產生興趣，可以追溯到上個世紀的第二次鴉片戰爭時期。〔註2〕但是，台灣問題真正成為美國政府制定其對華政策的一個關鍵性因素，則是在新中國成立之後。中國共產黨領導的人民革命的勝利和中華人民共和國的誕生，令美國統治集團極為恐懼和仇視。1950年6月朝鮮戰爭爆發後，美國總統杜魯門即於6月27日下令美國第七艦隊開進台灣，阻止人民解放軍解放台灣。從此，台灣成為美國政府用於對付中國的一張牌。

中華人民共和國成立40多年來，中美關係經歷了對抗、對峙、緩和到關係正常化的巨大變化，但台灣問題作為影響中美關係的主要癥結卻始終未能得以解決，其原因何在呢？原因在於：台灣問題在中美關係中，就其實質而言，是一個直接關係兩國國家利益的根本問題。

美國的對台政策不僅是由美國的全球戰略決定的，也不僅是由意識型態決定的，更主要的是由美國的對華戰略決定的。確切地說，是由美國對華關係上的國家利益決定的。

美國的對華戰略是從維護其世界霸主地位的全球戰略出發的。近年來中國力量的迅速增長已經引起了包括美國在內的世界各國的注目。美國斯坦福大學胡佛研究所1995年11月13日發表了一份題為《中國經濟革命及其對美中關係的意義》的報告。報告認為，「中國經濟保持8%左右的年增長率是有希望的。……如果中國領導人成功地實現了這場革命，那麼中國不僅具備一大批富有的中等階層，而且有可能成為軍事大國。」1993年底的美國《外交季刊》（1993年11、12合期）上發表的一篇題為《中國的興起》（作者尼古拉斯．克里斯托夫）的文章中也指出「中國的興起，如果繼續下去，可能是下一世紀最重要的趨勢。……一個多世紀以來，美國擁有世界上最大規模的經濟，但是按照目前的軌道運行下去，中國可能在下一世紀前半期取代美國的地位並且在世界經濟中佔據首位。」〔註3〕但是，美國某些政治勢力卻對中國力量的發展憂心忡忡，滿懷敵意。美國統治集團惟恐一個強大中國出現將危及其霸主地位，他們尤其不能容忍一個社會主義的中國作為世界強國出現在國際舞台上。美國《紐約時報》駐北京記者紀思道（Nicholas D. Kristor）在《紐約時報》（1991年9月22日）上發表的一篇文章宣稱：「在蘇聯崩潰、伊拉克戰敗及利比亞被壓制後，沒有任何國家像中國這樣囂張地支持被大多數美國人認為過時及邪惡的意識型態和價值觀。」1991年11月12日，當時的美國總統布什在紐約「亞洲協會」上的演說中，把中國說成一個「抗拒全球性民主政治運動和導致危險性武器擴散的國家」，是「不安全的根源」。美國認為中國的發展將對美國的利益構成莫大威脅。從這一戰略考慮出發，就形成了美國的全盤對華戰略。這一戰略的全部實質和根本出發點就是：防止出現一個強大、統一的中國，以免危及美國的超級大國地位。為此必須摧毀中國的社會主義制度，設法分裂中國並使之永久化，進而重新實現對中國政治、經濟上的支配。

40多年來，美國的對華外交政策雖幾經變化，但這一根本戰略卻從未改變過。這最突出地表現在台灣問題上。美國的對台灣政策是由其對華基本戰略決定的，並且是這一戰略的關鍵性組成部分。對於美國統治集團來說，台灣在美國整個對華戰略中佔有特殊重要的地位。從戰略佈局上看，台灣被視為從阿留申群島到馬利亞納群島的美國太平洋戰略邊界的重要一環。麥克阿瑟在1950年就曾聲稱：「台灣的地理形勢是這樣：如果落在一個對美國不友好的國家手裡，它就成了插入在這防禦圈正中央的一個敵性的凸角。……由於台灣的地理地位和基地的潛力，假如它被與美國敵對的軍事強國所利用，則美國前線地位的中央及南翼的戰略重要性，將被抵銷或整個被淹沒。」〔註4〕而對於中國來說，台灣是中國大陸沿海島鏈中最大的島嶼，是大陸最重要的海上屏障，處於扼七省咽喉的地位，其戰略重要性不言而喻。若台灣淪於外人之手，則中國大陸海岸線就將其直接處於外敵威脅之下。正因為如此，台灣就成為美國對中國實行戰略牽制的一個不可缺少的籌碼。

其次，在美國對華戰略中，保持對台灣的控制不僅有著軍事戰略上的重大意義，而且在政治、經濟上也具有同樣的重要利益。在政治上，美國要對中國進行政治滲透，實施「和平演變」，顛覆中國的社會主義制度，需要一個直接對中國施加影響的前進基地，而台灣恰恰是最合適的選擇。由於香港、澳門即將先後回歸中國，相形之下，台灣在這一點上的作用就更為突出，海峽兩岸的統一實質上是兩種社會制度的較量。美國試圖將台灣樹立為一個「和平演變」的樣板，以所謂「台灣經驗」引導中國大陸走向資本主義。美國國務卿克里斯托弗就曾公開聲稱：「我們的政策將謀求促使中國和平演變，從共產主義變為民主制……」〔註5〕美國認為，「台灣向全世界證明了一黨獨大政治制度的思想社會，也可以進化發展成為活潑的多黨政治」〔註6〕在經濟上，美國在台灣擁有巨大的經濟利益。台灣是美國的第五大貿易夥伴。1993年美台雙邊貿易額達402億美元，其中美國對台灣出口額為167億美元，比美國對中國大陸的出口多一倍。〔註7〕台灣還是美國軍火出口的重要市場。據美國國會調查局的資料，美國對台軍售的金額，1990年為5.1美元，1991年為4.7億美元，而到1993年則急增到63.4億美元，為上一年度的12倍多。〔註8〕況且美國在台灣還有巨額的經濟投資，儘管美國壟斷資本垂涎於中國大陸的廣闊市場，但絕無意放棄其在台灣的既得利益。

由於台灣對美國在政治、經濟、軍事和戰略上有著特殊的重要價值。所以，「在台灣問題上，美國的政策就是把住不放」。〔註9〕幾十年來，美國對華政策發生了很多變化，但這種變化主要是美國迫於中國日益發展強大的現實和爭霸世界戰略的需要而進行的政策調整。這種調整帶有極大的被迫性。美國統治集團內心裡極不願意看到一個強大統一的中國出現，更不希望看到一個社會主義的中國強盛。

因此，每當美國出於自身需要或迫於形勢而不得不調整對華政策的時候，總是要在某些方面做出某些保留，而這種保留又幾乎總是主要表現在台灣問題上。1972年2月，美國總統尼克松訪華，2月28日，雙方發表了《上海公報》，標誌著中美關係正常化進程正式開始。但這一進程卻由此拖延六年多，其中最主要的原因是美方不願意放棄其在台灣的既得利益，遲遲不肯接受中國提出的美國對台「斷交、廢約、撤軍」三項建交條件。美國在《上海公報》中聲明：「美國認識到，在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，台灣是中國的一部分，美國政府對這一立場不提出異議。」但到1974年2月，美國駐台北「大使」昂格爾卻又公然宣稱：「美國對中華民國的承諾一如往昔，信守不渝。」〔註10〕尼克松訪華後不久，1972年11月，美國政府即增加對台軍事援助，決定出售兩艘潛艇給台灣。1973年春，基辛格訪華前，美國又與台灣簽訂一項協議，使台灣得依據美國諾斯普公司的特許在台灣裝配F-5E型噴氣戰鬥機，數量約350架。同年4月，台灣又從美國得到三艘驅逐艦。1975年10月，美國總統福特又要求國會授權在1976財政年度中給予台灣8,000萬美元貸款，用於購買美國新式戰鬥機。從1971年以後，台灣已成為美國軍火在亞洲的最大買主。〔註11〕據統計，美國給台灣的軍事援助，1974年為1.9億美元，到1976年則增至近3億美元。〔註12〕直到1978年，美國卡特政府迫於形勢，才不得不接受中國提出的建交三原則。1978年12月16日中美雙方發表《建交公報》，宣佈兩國自1979年1月一日起建立外交關係，美國政府在建交公報中「承認中國的立場，即只有一個中國，台灣是中國的一部分」。然而，中美建交不到一個月，1979年1月26日，美國政府即向國會提出所謂調整美台關係的法案。卡特總統聲稱：「我不需要別人對我提醒，在改善中國的關係時，不可放棄我們對台灣的利益所負的義務。」〔註13〕這個法案於3月28日、29日分別由美國參眾兩院通過，並由卡特總統於4月10日簽署生效。這就是所謂的《與台灣關係法》。這個法案的要點為：一、台灣前途將以和平方式決定；二、非和平方式包括使用經濟抵制及禁運手段為美國所嚴重關切；三、提供防禦性武器給台灣人民。該法案條文中宣稱：「外交關係與承認之欠缺，不得影響到美國法律對台灣之適用，美國法律並應以與1979年1月1日以前相同之方式，適用於台灣」。〔註14〕這個法案不僅是對中國內政的粗暴干涉，而且它再清楚不過地表明了美國對台灣政策的實質。當美國公開敵視中國的時候，台灣可以被作為對付中國的「不沉的航空母艦」，當美國出於其全球戰略的需要而不得不聯合中國時，台灣就成為留在手中用於牽制中國的一張底牌，而當美國要重新開始遏制中國的強大時，台灣又成為美國對付中國的一張王牌。

二、冷戰後美國對台政策的調整：原因和目的

1991年底蘇聯解體，持續了40多年的美蘇冷戰告終。冷戰結束後，美國的對台政策開始發生了一系列引人注目的變化。

這種變化的第一個顯著標誌是在1992年11月12日，美台雙方正式簽署了美國向台灣出售150架F-16戰鬥機的協議，該項軍售金額約100億美元。在1982年8月17日發表的中美「八．一七」公報中，美國政府曾聲明，它不尋求執行一項長期向台灣出售武器的政策，它向台灣出售的武器在性能和數量上將不超過中美建交後近幾年的水平，它準備逐步減少它對台灣的武器出售，並經過一段時間導致問題的最後解決。但1992年的美國對台軍售協議直接違反了美國政府自己的承諾。這是美國提升對台關係的第一個大的舉動。此後，美國不斷採取行動加強美台關係。1993年克林頓任總統，美國提升美台關係的步伐更為加快。1994年9月，美國政府宣佈了經過一年時間策畫的對台政策調整方案，決定將美國對台現行的14項政策中的九項進行調整。其主要內容為：一、台灣駐美機構名稱由「北美事務協調會」改為「台北駐美經濟文化代表處」；二、允許台灣高層領導人過境美國；三、同意在台灣進行次長級經濟對話，並允許美負責經濟、技術和文化的內閣級官員訪台；四、允許台灣高級官員到除白宮和國務院以外的美國相應機構洽談公務，並與非主管政治事務的副國務卿級美國官員在非正式場合會見。

冷戰結束後，特別是1992年以來，美國對台政策的調整可歸結為以下幾方面：

（一）大幅度增加對台軍售。繼1992年美台F-16戰鬥機軍售協議後，美國又接連在1993～1994年間向台灣出售T38教練機、E2T鷹眼預警飛機、魚叉式導彈，以及M60A3坦克、M48H戰機、改良式愛國者導彈AH-1W、超級「眼鏡蛇」攻擊直升機等大批先進武器和軍事裝備。如此大規模的武器銷售，不僅為中美建交以來所未有，也為中美建交前所罕見，從而全面突破了中美「八．一七」公報中對美對台武器銷售的限制。

（二）提升美台交往的級別和層次。除允許台駐美機構更名外，1992年11月30日，美國貿易首席代表希爾斯夫人抵台訪問。這是自1979年美台斷交後，美國首位部長級官員訪台。此後，美台政要來往頻繁、絡繹不絕。台灣軍政要人參謀總長劉和謙、外交部長錢復，台國民黨中央秘書長許水德、新聞局長胡志強等相繼以各種名義往訪美國。同時，美國許多政界人士、高級官員、國會議員也紛紛前往台灣。1994年12月，美國許多政界人士、高級官員、國會議員也紛紛前往台灣。1994年12月，美國運輸部長培尼亞訪問台灣，被台灣當局稱之為「十餘年中（台）美高級官員互不官方接觸的禁忌的突破」。這些舉動將美台交往提高到官方層次，並使之公開化，從而在事實上突破了美國在中美建交公報中只同台灣保持「非官方接觸」的承諾。

（三）採取立法措施，強化美台關係。1993年7月16日，美國國會參議院外交委員會通過一項「國務院授權法案」的修正案，聲稱《與台灣關係法》中有關軍備供應條款的效力優於美國1982年與中國簽署的「八．一七」公報有關文句。1994年4月，美國參眾兩院聯席會議又通過穆考斯基修正案。該修正案不僅宣稱《與台灣關係法》優於中美「八．一七」公報，並要求美國總統採取步驟明確表示在雙邊關係和在美國是成員的多邊國際組織中支持台灣，一年後的1995年4月，美國眾議院又通過一項撥款法案。法案聲稱「《與台灣關係法》的效力優於後繼的行政命令，取消對台軍售的金額限制。」〔註15〕這些法案實質上是《與台灣關係法》的擴展和補充，為提升美台關係提供法律依據，旨在突破中美三個聯合公報中對美台關係的限制，特別是突破對美國對台軍售的限制。

（四）積極支持台灣當局推行所謂「務實外交」，提高台灣在國際上的地位。1994年下半年，美國政府成立了一個「特別工作小組」，其任務是專門研究各個國際組織的性質和入會條件，以便幫助台灣通過各種途徑參與國際組織（包括一些政府間國際組織）。與台灣當局推行的「務實外交」相呼應，美國一些政治勢力也積極推波助瀾，特別是集中全力為台灣「重返聯合國」鳴鑼開道。美國國會的一些頭面人物──參議院外委會主席赫爾姆斯、眾議院程序委員會主席所羅門等人紛紛站出來大肆鼓噪。正是由所羅門發起，在眾議院提出一項支持台灣「加入聯合國」的共同決議案。另外，美國還有16個州的議會通過決議支持台灣加入聯合國。這些舉動的目的，無非是要在國際上為台灣製造一個獨立政治實體的形象，為美國推行「兩個中國」、「一中一台」乃至最終為突破「一個中國」的原則準備條件。

（五）進一步加強台美經濟聯繫。美台經濟關係一向密切。美國是台灣最大的出口市場，台灣則是美國第五大貿易夥伴。在進口美國產品方面，台灣超過中國大陸、韓國、香港等地，是進口美國產品最多的地區之一。但隨著近年來海峽兩岸經貿關係的發展，台灣經濟對美國的依存度相對降低，而對大陸的依存度則迅速升高。有鑒於此，美國認為有加強美台經濟關係的必要。美國在竭力阻撓中國恢復關貿總協定席位的同時，卻積極支持台灣加入關貿總協定。1993年5月，美國助理貿易代表紐柯克率代表團赴台，與台灣當局進行非正式會談。1994年3月，美台雙方又在台北進行了關於台灣申請加入關貿總協定的第一次雙邊談判。對於美國來說，加強同台灣的經濟關係，既可以加強對中國的經濟牽制，又可以撈取更多的經濟實惠，一舉兩得。

由此可見，美國對台政策的調整涉及到政治、經濟、軍事、外交諸方面，是全面的調整。儘管這種調整還是有一定限度的，還未公開突破「一個中國」的框架，但其向台灣傾斜的趨向已非常明顯。

那麼，冷戰後美國對台政策的調整是基於何種原因呢？

我們在前邊已經說過，美國的對台政策是由美國的對華戰略決定的，並且是這個戰略的重要組成部分。因此，美國對台政策的調整也是根據美國對華戰略的需要而進行的。

蘇聯解體後，美國在世界上最主要的戰略對手消失了。相形之下，中國的力量卻在快速發展。1989年中國發生「六四」事件後，美國和西方一些人曾一度寄希望於中國發生內亂，甚至預言中國會成為第二個蘇聯。但事與願違，中國不僅沒有崩潰，反而迅速實現了國內政局的穩定，經濟高速增長，綜合國力不斷增強，蘇聯解體和中國國力的迅速發展，尤其是後者，使中國在冷戰後的國際地位陡然提高。這種狀況觸動了美國一些霸權主義者的敏感神經。他們在大失所望之餘，對中國國力的增強深懷恐懼，擔心中國有朝一日發展成為同美國「平起平坐的對手」。美國《新聞週刊》（1996年4月1日）的一篇文章中這樣寫道：「隨著中國在經濟上的發展，它在世界舞台上會具有更大的威脅性，經濟增長既會促進中國的民主，也會助長中國的民族主義和咄咄逼人的態度，前景是令人寒心的。」1989年以來，中美之間圍繞著人權問題和中國最惠國待遇問題進行了兩輪較量，皆以美國的失敗而告終。在打「人權牌」和「經貿牌」都未達到目的情況下，台灣問題就成為美國對中國施壓的一張王牌。美國朝野鼓吹打「台灣牌」的論調一時甚囂塵上。美國對台政策的調整就是在這種背景下出台的。

美國對台灣政策調整的近期目的至少可以歸結為以下三點：一、加大對中國牽制的力度，阻撓中國的統一進程；二、加強美台經貿合作，撈取經濟實惠；三、在實際上衝破中美三個公報對美台關係的限制，為今後進一步推進美台關係，推行「兩個中國」、「一中一台」準備條件。

三、美國對台政策的趨向及對中美關係的影響

1995年6月，美國政府不顧中國方面的堅決反對和自己早先的承諾，允許台灣「總統」李登輝訪美。這一公開違反中美三個聯合公報，干涉中國內政的嚴重事件，導致了中美關係的嚴重緊張和倒退。

美國政府允許李登輝訪美，既是出於迎合國內親台勢力的政治需要，也是美國對台政策進一步向支持台灣分離方向發展的危險信號。更應引起中國警惕的是後者。值得注意的是，這一事件甚至超出了美國對台政策調整的規定範圍。美國的對華戰略正急劇向台灣方面傾斜。

自1979年中美建交以來，美國一直奉行一種雙軌政策，既和中國保持和發展國家關係，同時又與台灣維持並擴展「實質關係」。這種雙軌政策是由美國對華戰略的內在矛盾性決定的。美國出於自身利益需要保持與中國的關係，又不願看到中國的統一和強大危及美國的霸權。因此，美國的對華戰略包含著相互矛盾的兩個方面：既要發展與改善對華關係，又要遏制和制約中國力量的發展。兩者的區別在於，前者常常是被迫的，後者則基本是自覺的。美國自己把這種政策稱之為平衡政策。美國對台政策就是雙軌中的一軌。美國既不願看到海峽兩岸按「一國兩制」方式和平統一，也不認為存在有台灣統一大陸的可能，公開支持台灣獨立又尚非其時，因此，美國對台政策的底線就是，在近期內設法保持海峽兩岸的分裂局面，並在實際上推動台灣朝分離方向發展。美國的雙軌政策，其實質就在於此。

然而，由於美國對華戰略中固有的深刻矛盾，使這種雙軌平衡政策愈來愈難以維持下去。這種政策在推行了十餘年後，已接近了自己的盡頭，開始走向失衡。1992年以來美國對台政策的調整和1995年李登輝訪美就是這種失衡的表現。造成這種失衡的原因，是在台灣問題上兩種方向相反的趨勢都在發展。一方面，是中國經濟高速發展使中國國力增強和中國統一進程的發展！另一方面，美國視中國為其潛在的競爭對手，力求在中國強大起來以前完成對中國的戰略制約。冷戰後，隨著世界格局趨向多極化，美國左右全球事務的能力已明顯削弱。美國不可能像當年對付蘇聯那樣召集盟國對中國進行聯合一致的遏制。在這種情形下，利用台灣來牽制、分化中國就成為美國的最佳選擇。1992年以後，美 國朝野鼓吹對中國打「台灣牌」的呼聲愈來愈高。美國國內反華親台勢力加緊了與台灣島內台獨勢力勾結遏制中國，千方百計阻撓中國統一的實現。

這種情況導致了美國對華戰略中兩方面的矛盾不斷激化，這一矛盾遲早要爆發，使建立在雙軌基礎上的美國對台政策再難以繼續。美國將不得不在自己的主觀願望和客觀現實中間進行抉擇。現在，台灣問題已成為中美關係中最具爆炸性的問題。中美關係如何發展取決於台灣問題如何解決。因此，美國對台政策的趨向將直接影響著中美關係的發展。由於台灣在美國對華戰略中的關鍵地位及對美國的多重戰略價值，在近期及可預見的將來美國自動放棄台灣的可能性極小。所以，美國也就不可能放棄其利用台灣分化中國的政策，美國在未來一個時期的對台政策的趨向必然是繼續以各種手段提升美台關係，並支持台灣當局推行「兩個中國」、「一中一台」的政策。問題在於美國的這種政策究竟能夠推行到何種程度。從根本上說，美國對台政策如何發展，不僅取決於美國的主觀意志，更取決於中國自身力量的增長和發展。

美國在中美關係中面臨的問題是：中國的發展與統一已經成為不可逆轉的歷史大趨勢，而美國卻還沒有做好與一個強大的中國打交道的思想準備。美國的對台政策就是一個證明。幾十年來中美交往的歷史證明，美國統治集團在對華問題上最常犯的錯誤是過高估計自己的力量，過低估計中國的力量。因此，當美國霸權主義者試圖搬起石頭打人的時候，最終常常砸了自己的腳。

〔註1〕《鄧小平文選》第3卷第97頁。
〔註2〕《美國外交政策史（1775-1989）》，人民出版社1991年第1版，第156頁。
〔註3〕轉引自《高校理論戰線》（96、2）張宏毅：中國的發展與美國對華政策走向。
〔註4〕：麥克阿瑟：在美國海外作戰軍人協會第51屆會議上的演說稿。
〔註5〕（美）威廉．奧弗雷爾特：《中國的崛起：經濟改革正在如何造就一個新的超級強國》，中央編譯出版社1996年第1版，第266頁。
〔註6〕紐約外交關係協會：《處理台灣問題──改善中美關係之道》研究報告，轉引自《編譯參考》（1996、4）。
〔註7〕劉連第：克林頓政府對台政策趨向和中美關係。見《世界經濟與政治》1995年第3期。
〔註8〕謝郁：1993年台灣「務實外父」政策綜述。見《台灣1993》，中國友誼出版公司1994年第1版，第149頁。
〔註9〕《鄧小平文選》第3卷，第86頁。
〔註10〕高興祖、沈文善編：《戰後世界政治與國際關係（1945-1985）》，南京大學出版社1987年第1版，第358頁。
〔註11〕茅家崎主編：《台灣30年（1949-1979）》河南人民出版社1988年第1版，第312頁。
〔註12〕《戰後世界政治與國際關係（1945-1985）》第358頁。
〔註13〕現代國際關係研究所選編：《美中建交前後──卡特、布熱津斯基和萬斯的回憶》，時事出版社1984年版，第5頁。
〔註14〕李仁、李松林主編：《台灣40年》，山西人民出版社1992年第1版，第175頁。
〔註15〕龔開國：淺析近期來美國對台灣的政策，見《現代台灣研究》，1995年第11期。◆