透視中英衝突與西方媒體之香港無望論

前 言

香港之回歸，備受全球矚目，其原因，除了它象徵著殖民帝國時代正式落幕以外，還代表了中國睡獅之重整雄威，所以難免惹來了若干西方人的妒忌與憂慮，再加香港經濟之繁榮，是世界上外貿第八大經濟體，又是個舉足輕重的國際金融中心，及世界最大的航運吞吐港口。它的人均收入（以國內生產總值〔GDP〕計）26,000美元，已超過加拿大、澳洲，甚至於英國本土，因此，若有洋人幸災樂禍之心作祟，是可以理解的。

儘管民意測驗顯示，香港居民80%以上均對回歸後之香港具有信心，香港商會95%以上成員（包括很多外國公司）也對本區未來五年經濟繁榮繼續看好，偏偏西方傳媒卻幾乎一致地表示悲觀；大肆渲染某些少數人唱衰論調，並引以為樂，此一現象，雖甚怪異，但一直無人提出質疑與指正，直到最近才有秦家聰（Frank Ching，原《紐約時報》記者，現任《遠東經濟評論》編輯）在美國《外交事務》季刊（今年5月號），及巴瑞．溫（Barry Wain；為《亞洲華爾街紀事報》的編輯）在《亞洲華爾街紀事報週刊》（4月28日，頁16），先後行文筆伐，這兩位均工作於香港的新聞從業員，異口同聲地指出：在近兩年來國際輿論界，爭相唱出香港回歸中國等於自投羅網、永無翻身之日的論調，極為不智。

秦家聰特別指出，這種唱衰現象，以美國的媒體尤甚，他認為美國的唱衰者，毫不覺得在香港尚未回歸前應該靜待與客觀分析，不該遽而斷言其前途無望，他並指出美國媒體毫未認識到香港之主權雖然將移轉，但其地域、貨幣，及其國際組織的會籍等，統統不因回歸而改變。如果在某些自由方面有可能調整，但也不致像一般美國輿論界說的那樣全盤顛倒。他覺得任何類似譁眾取寵之說法，均需冷靜求證，不可遽信。

巴瑞．溫亦指出唱衰乃是國際輿論的通習，他與秦氏均認為這種香港末日大合唱，是由於中、英近數年來爭議所造成之歪曲印象，由於英國人善於宣傳，尤懂媒體之心理，故一般輿論界就把中、英之爭，簡單化為民主鬥士與反民主惡霸的一場角力。從而斷言英人離開後之香港無望。

這兩位仗義直言、首度發難的作者，所論至為中肯，個人除了對他們表示崇高的敬意外，更領悟到了一點真諦，即：要探詢為什麼會有這樣唱衰大合唱的來由，一定要刨析中、英衝突的癥結何在及其引起的後遺症，本文在分析之餘，期望能吸取些教訓，與國內外同胞共勉。

中、英共同聲明的漏洞為英人所趁

為了顧全討論的整體性，本文要提出三點可能是導致西方媒體誤解的原由：（1）中、英共同聲明中有漏隙，被英人所趁而對現狀動了手腳，然後中方的反彈不為媒體所諒解；（2）中、英有關「民權法案」的衝突，牽涉到英人雙重標準，但其中蹊蹺卻未能為西方媒體所完全鑒查；而僅以為是英方要賦予港人民權，卻為中方所拒，故造成嘩然；（3）中國政治制度（單一制）與美國聯邦制立國精神有異，可能導致美國媒體對北京與香港自治區間法權關係之誤解。（當然，在以下討論中，我們不難看出，中方未加提防，讓英方贏得了一場宣傳戰，也是不幸導致西方媒體一面倒的另一原因。但，這個不須另列一點。）

這三者中的第（1）點，本人在最近發表的一篇文章中已討論過不必贅述，但因與其他兩點有連帶關係，所以要盡簡單地解釋一下，即：1984年的中、英共同聲明，實際就是兩個關於香港回歸的一個國際條約。其中載明中國對香港「現行」制度50年不變的決心與承諾，也許中國是以君子之心度他人之腹，所以對什麼是「現行」制度，並未明確定義。按照國際法與外交常規，「現行」應指簽約之日（1984年），或換文之日（1985年）之現狀，因為有此漏隙，再加簽約以後有13年漫長的過渡時期，英人如不老實，要改變原來制度，就大有機會可趁，彭定康上任總督以來，確實作了三項重大改變。第一，將實行了150年歷來由總督指派的立法局，改為是部分民選的機構。第二，將一個150年來均由行政單位主導的香港政府，改為趨向由立法機構主導的一個新體制。第三，就是我們以下要談的彭氏的《民權法案》，將香港人民在過去150年都未能享受的某些公民權，以一個表面是臨行贈別方式，授予了香港居民，在下一節我們將討論這個民權法案的實質問題，以及中方反彈與西方媒體的反應。這裡先要問一個問題：為什麼過去150年英人統治香港，均不講民主，並拒絕賦予港人若干民主人權；而偏偏在臨行之際，突然痛覺前非？

這裡，我要從法理觀點指出：英國人作了前兩項重大的改變，無論改變本身是好是壞，我們需要正視一個不能否認的事實，即：英人改革之舉在事先未經中方同意。所以，英方單獨行動後，扔給了中方一個「既成事實」。也無論這兩項改革本身是對是錯，中方有權利與自由決定接受或不接受。最後，也無論其不接受的理由是對是錯，中方選擇了不接受，並作了激烈的反彈。這才有「不能直通車」，要「另起爐灶」之舉，「臨時立法局」就是在這種情況下產生出來的。這些原委，如仔細說穿了，原本不必司空見怪。但在打宣傳戰輸於英國的狀況下，就難怪西方媒體會相信英國人的說法，反而認為是中方理虧了。彭氏乘機大放「中國人還沒有接收已經在改變香港制度」的厥詞（他卻不談是他先改變了既存制度），難怪西方媒體要對香港未來信心動搖，這是原因之一。

民權法案的風波：英人慷他人之慨

需要指出：中、英既是在1984年簽有條約，論理在1997年以前，香港有任何改變現狀之立法或決策，均應雙方同意，才合乎國際法之要求，彭督在作以上兩項改變，均是單方舉動，而他所提「民權法案」，亦是未經中方同意的。何況在以前，英國人曾一再向聯合國人權委員會表示，香港並不需要制定什麼民權或者類似的法案；原因是在香港一切人權問題已在現行法律下得到適當保障，在中、英1982-1983年談判中，英方也重複香港無需什麼人權法案的立場，可是在1990年，彭氏突然提出了一個民權法案（Bill of Rights Ordinance），儘管遭到中方反對，他仍堅持我行我素作風，最後由立法局通過，於1991年生效。

聯合國在1966年制定了兩項國際人權公約，其一是《公民權與政治權國際公約》；另一是《經濟、社會與文化權國際公約》，英國是簽約國；對身為英國殖民地的香港，這兩項公約，也應該是適用的；而且1976年開始生效。但是，實際上，英人並未在香港境內實施這兩項公約，到1990年制定《民權法案》時，英人才第一次在香港援用它們中間的規定。這才發現，原來香港的現行法律，有許多不符合這兩個公約的標準。這表示英國人前此對聯合國有關香港人權的報導，完全是虛構不實，在我們討論彭氏《民權法案》帶來什麼改變以前，須先看看在香港行有多年的幾個法規例子，以便作前後比較：

（甲）《社團條例》：在此條例下，對「任何社團可能被利用從事任何不符合本殖民地（指香港）安全與公安之活動者」，港督有絕對權力宣佈其為非法組織，並加取締。本條例亦禁止香港境內社團與外國「政治組織」有任何聯繫。

（乙）《公安條例》：警察得隨時對居民之任何集會加以取締或制止；並授予警察廣泛權力，得以對任何企圖向政府請願之居民（甚或正在踏向港督府途中），加以逮捕；警察對任何有販毒之嫌者，只要有嫌疑，即可逮捕之（注意：這些規定均忽略due process〔適當合法程序〕與presumption of innocence〔嫌犯在經法院判刑前，應予其無罪之假定〕，亦違反了1966年簽的《公民與政治國際公約》）。

（丙）《非法罷工與開除條例》：任何罷工足以造成對政府施壓（coerce）情形者，均為非法行動，政府得以取締（以上各節，可見Ming K. Chan, Precarious Balance: Hongkong Between Britain and China [M. E. Sharpe, 1994]，頁40，及頁53；與Norman Miners, Government and Politics of Hongkong [Oxford University Press, 1981]，頁44）。

在通過1990年的民權條例後，港府又於1992及1995年相繼修改了上列的（甲）與（乙）兩項條例，以符合剛通過的民權條例的要求，現在被修改後的社團條例與公安條例，在兩大敏感問題上解除了前禁：（1）今後境內的社團可以跟外國政治組織掛鉤；（2）任何遊行示威，不再需要預先得到警察許可證，明眼人一看就知道，這些「單行法」是慷他人之慨。因為等到香港有人要援用這兩項史無前例的公民權時，英國殖民老爺早已下旗歸國了。同樣的問題還是：如果英人真要在香港搞這樣的民主，為什麼在過去150年不搞呢？

同樣從法理眼光來看問題，中方對這些單行法，無論其內容如何，也無論其立法是否需要，既是英人未得中方事先同意的片面行事，中方在事後有它選擇接受與不接受的自由。最後中方選擇不接受，並表示於7月1日香港主權回歸後，要將香港的有關法律恢復原狀，再從法理的眼光來看，這種態度，也應是符合「保持現行制度不變」的精神，因為「現行」制度，應該是1984年前未經英人單方改變的制度。但是，中方一說出口要恢復原狀，彭督就在美國散佈「北京在任意摧殘香港自治權」之理論。他的「拿自治權來給我看」一文，引起各方側目。美國輿論界也一頭霧水。而在英國人「一言堂」的情形下，難怪美國媒體要附和英人唱衰論了。秦家聰文中，特別指出在上一任衛奕信總督任期內，所有民間對香港新華社之示威，均被香港警察依據總督指示保持在距新華社社址的一段距離以外。而在彭督任內，單是1996一年中就有165次對新華社之示威（相當於每隔一天一次），而警察由於彭督之授意，已不再將示威者排拒在相當距離以外，示威者完全擁擠在新華社的門口與牆外。導致社內員工，不得不翻越後門進出。秦文並指出，中方儘管受了這些委屈，仍然表示1990年制定的民權條例，並不會因今年7月1日香港主權轉移而被廢除。該民權條例仍將繼續存在，唯不能優越於香港之基本法而已。從法理與公正原則來看，這都應該是說得過去的。可是，為什麼一直到了秦文出現於5月的美國《外交季刊》之前，在美國的讀者卻看不到這種報導、聽不到這種意見呢？

中國單一制度下的中央與地方關係有異於美國聯邦制度

彭督《拿自治權來給我看》一文，頗得美國媒體青睞，已如上述，其原因除了彭督擅長煽動說詞外，另一個原因可能是由於一般習慣美國聯邦制度的人，難以瞭解中國單一制下的中央與地方關係大有不同。按照美國憲法第10條修正案，「凡是未經本憲法賦予聯邦〔即中央〕之權力，而憲法亦未拒給各州者，皆保留給各州或是人民。」在這種聯邦情形下，聯邦（中央）與各州（地方）在立法上，無所謂從屬關係。聯邦的法權不能超越憲法保留給各州的立法權，而各州的立法，更不需（亦不許）聯邦（中央）審核。可是，按照單一制的中國政治制度，正好相反，可說：凡未經畫歸地方的權力，悉皆保留給中央。基於這個政治制度哲理之不同，所以中央有權審核地方的立法（除了中央特許例外以外，譬如深圳即一例）。尤其香港在異族統治了一百五十六年後才回歸祖國。雖然回歸後它將是高度自治的特區，但中央不放棄其對地方原有之審核權，並無可厚非。問題是一般洋人，特別是美國習慣於聯邦制度的人，是否知道或者願意接受這個法理上的差別。

按理說，論者對單一制與聯邦制之異同，可以比較，並對其孰為優劣、甚至個人之選擇，均可表述己見。但是，絕不能以此一制度的規矩來衡量另一制度的做法。換言之，不論單一制是否理想，既然是中國的國體制度，那在中國的中央與地方關係，就不會跟美國聯邦制的中央與地方關係一樣。所以，北京的全國人大對未來香港自治區法律之審核，就不是一個對跟錯的問題，而是一個具有單一制國家的當然現象。當然，北京的人大，對於是否要行使它的審核權，有要與不要的選擇。但這是人大自己的選擇，外人無法代庖。關於這一點，以一個身為香港總督，人就駐在中國大陸邊沿的彭定康，居然會不懂，居然說得出：北京人大審核未來香港自治區的法律，就是破壞香港自治權，這實在令人對英國政府找不到更好人選派到香港作最後一任總督，感到同情。

除了法理以外，再看實際情況如何。據知，有二十四項香港法規，未來將為全國人大修正或廢除。乍聽起來，或許會令人感覺香港真是甕中之鱉，可是仔細觀察，這24項之中，絕大多數都與人權無關，鹹皆涉及英人駐軍、婚姻、國籍及旗幟符號等等事務的立法。這些項目，因香港的主權轉移，本來就會自然淘汰，可是，如果有心人要從中挑撥，而聽者又對真相不明究竟，當然就難免會產生「人大對香港法律大肆誅伐」的印象了。

總結以上教訓

總結以上可吸取之教訓，無外乎：（1）中、英協議用辭欠嚴密，給英人有機可乘；其單方改革引起了中方激烈反彈，但西方媒體似乎並沒有瞭解是英人違約，再加英人宣傳成功，反讓別人認為是中方要改變香港既存法制；（2）中方之解釋，純出於政策性（如「不可直通車」），而未能依循法理論事。故未能為西方媒體所接受。而某些中文片語（譬如「另起爐灶」），翻成洋文，不但原意未能表達，而且令人生畏，尤其是中文沒有多數與單數之分，譬如「另起爐灶」一詞，可以是針對一件事而言；也可能是針對全部而言，如果是後者，那如何能不令人因中國要在香港全盤另起爐灶而擔心呢？

有鑒於這裡綜合整理出來的教訓，個人願意提供以下的對策：

（甲）事實真相雖然重要，然而事實的形象，往往更為重要，因它足以決定別人的認識與意見。這次明明是英國人改變了香港行之有年的「現行」制度，但英人的宣傳，反而對世界輿論界輸入了一套是中方要改變現行制度的形象。其效果，已如上述，中方應該指出「現行」制度是指1984年存在的制度；不單在回歸以後不變，即使在1997年來到前的13年過渡期中，也不能改變（至少不能單方改變）。中方是否已如此向媒體指陳，我不敢確定，但我知道一點，即使中方真有如此作，至少我們在海外沒有耳聞其事，如果沒有作，那就更該作了。

（乙）明明英人在1984年後片面改革香港現行制度，在法理站不住腳，而中方則報之以政策性之反彈（譬如堅持另起爐灶，或恢復原狀），但如不從法理基礎淋漓指出英人妄動之非法性，故需及時糾正，則在別人眼中徒然造成中方要開倒車之印象，已如上述，故今後，中方似應注意少作政策性之辯答，多作法理性的解說，較能服人。

（丙）與此相關的另一點，是：應該注意盡量少訴諸於民族主義（譬如：祖國有權過問），關起門來說，中國人吃了帝國主義一百多年的虧，說幾句民族主義的話，原是很自然的。尤其是對帝國主義殘餘或者同路人，要發洩一下反帝情緒，也是很自然的。但是，我們不要忘了，我們是要爭取世界輿論的瞭解，尤其是西方控制的輿論界，我們就不能妄動肝火，而必須以說理勝。上面說的應訴諸於法理，也是同樣的道理。即：我們要盡量撇開彼此的主觀立場，而訴諸於超越主觀的某些大原則（譬如國際法，與正義感）。尤其香港是一個國際城市，回歸後也不喪失它在國際上的獨特地位。所以對外談論香港自治區體制時，如能訴諸超越「祖國」一類本位主義的原則，比較容易與外人溝通。

（丁）說起訴諸某些超越自我的原則，一個現成例子，就是以上提到的《公民與政治權國際公約》（這個公約對回歸後的香港繼續有效）。譬如在彭督的《民權條例》通過後，以前社團條例以及公安條例的約束，盡行解除，已如上述。因此帶來一個很實際也很合邏輯的問題，即：以後香港社團要登記，或者人民要遊行，特區的政府有沒有權加以拒絕或禁止？這本是個很棘手的發問，如果給一個政策性的答覆，一定會引起香港居民與國際媒體的普遍不安，而香港特別行政區行政長官（特首）辦公室，對此問題在4月九日提供了一個極為恰當的答案，即：社團登記及遊行的問題，一切均將按照《公民與政治權國際公約》規定辦理，這正是我這裡講的需訴諸超越主觀的某些原則（包括國際條約）的意思。

該公約的21條涉及人民遊行的權利。茲譯其原文如下：「人民和平遊行（peaceful assembly）權應予承認，對此權利之行使，〔政府〕不得有任何限制，除了基於一個民主社會之國家安全（national security）、公安（public safety），或社會秩序（public order）之需要，或是為了保護大眾健康、公德，抑或為了維護他人權益與自由之目的，而依照法律所執行之限制以外。」

同一公約第22條，有關結社權，原文可譯為：「1.每個人均有與他人結社之權，包括為了保護自身利益而與其他人組織工會之權利。2.對此權利之行使，〔政府〕不得加以任何限制，除了基於一個民主社會之國家安全、公安或社會秩序之需要，或是為了保護大眾健康或公德，抑或是為了維護他人權益與自由之目的，而又為法律所許可之限制以外，本條款，亦不干擾軍警成員在行使結社權時所接受到之依法執行的限制。」

香港特首辦公室，如此之答覆，既提出了確切的保證，也給了應有之合法限制的底線，其法源則是一個超越任何國家的國際公約，而這個公約，是英國人在香港29年來所未能遵守與辦到的。這是多麼漂亮的答覆，據悉，中國也考慮年底參加這項國際公約，如實，那是極好的發展，因為，這個公約，舉世公認是保障人權之權威條約，而它在保障人權之餘，還兼顧到國家的安全及公安之需要，很多條款，幾乎與人大所立之《香港基本法》遙遙呼應，儘管西方輿論界可以懷疑香港基本法之客觀性與公正性，但卻對這個國際公約之公正，無懈可擊，所以將來要動用法理，或者質問法源之時，中國如參加了這個公約，而在香港也繼續是該公約成員的同時，講起話來，就會中聽多了，聲音也會因此會大多了。

（戊）基於同樣的超越自我主觀立場的理由，我還有一項建議，因鑒於中、英之爭，雙方各執一詞。最後還是看誰比較會作宣傳，國際輿論就跟誰走，在那種情況，國際輿論界等於是在中、英之間扮演了一個裁判角色。但它既沒有作裁判的智慧與耐心，更沒有適當的法律訓練，導致了聽從英方片面說詞，而一面倒。所以我覺得，中方不如再進一步，再有類似的爭執時，不妨考慮借用國際仲裁或者司法程序（國際法庭），在今年年初，英國外相曾經向中方表示願意將有關臨立會爭議，提交國際仲裁。本人是教國際法的，據我所知，英國人違背了1984年的協約，獨斷地將香港「現行」制度改變，如果交給國際仲裁，英國一定會輸，可是英國人早就知道中國不會接受國際仲裁提案，所以他們才以「將以一軍」的心情提出此途，中方拒絕後，他們在世界輿論眼光中，無形中增加不少光彩，也許中方會認為交給一個「第三者」的仲裁團、或國際法庭，似乎會失去控制。但，第一，我覺得至少比由一個毫無法律訓練的國際媒體來作裁判，要可靠的多。第二，不要以為西方強權，到國際法庭或仲裁程序一定會贏，須知1984年，尼加拉瓜向國際法庭申告美國侵略，美國立刻抽回它從1947年以來即接受國際法庭管轄權之承諾書，以為這樣就可以逃避被審判之後果。沒想到國際法庭在積極審慎調查考慮各種證據後，仍然於1986年7月27日宣告它判美國違反國際法（包括條約法與習慣法）的10大罪狀。儘管美國已退出了國際法庭，然而這個判決不但在法律上給了尼加拉瓜一個大勝仗，而且更重要地，在國際輿論界亦確立了美國是個違反國際法甚至侵略弱小鄰國的黷武惡霸，從此美國對尼加拉瓜抬不起頭來；也因此才開始由該國境內陸續撤出它多年對叛軍的援助。

中國在1993年「銀河事件」，白白失去了一個揪美國去國際法庭、對簿公堂的好機會。這一次香港臨立會之爭，又喪失了一個訴諸國際仲裁的機會，別小看了國際糾紛司法解決之途徑，假如中國勝訴了一次，則以後任何國家，再要誣蔑誹謗中國時，在全世界將起不了作用，中國的矜持，無外乎基於民族主義，另外就是對由第三者裁決的方式沒有信心，基於以上講的理由，這些顧慮，是值得檢討的，再重複剛才講的，如果我們的選擇，是介乎國際媒體裁判與國際仲裁二者之間，我寧可選擇後者。經過中、英香港之爭，無疑地證明了國際媒體之不負責任，而其偏袒歪曲卻造成莫大的損害。從這次教訓，可預知將來的香港特區，不是「一國兩制」成不成功，更重要的還是：中方在應付國際媒體上，是否能成功，到目前為止，已證明了國際媒體完全可以指鹿為馬，也可混淆黑白，這是我們必須加倍防範的。◆