美國冷戰結束後戰略調整
與對亞太地區之新政策取向

導 言

冷戰結束後，給美國帶來一個課題，即在新的國際秩序中如何界定新的敵友關係與美國的戰略利益；更重要的是如何釐定美國之相應對策。由布什總統後期，至柯林頓總統第一任止，中間六年之久（1990～1996），儘管白宮經共和黨與民主黨之交替，美國政府相應之戰略檢討，始終未曾中斷。迨至柯林頓第二任就職後（即1997春）終於檢討結束﹒新戰略取向梗概已成，對於全球外交政策，亦遂有一個較為確切的整體觀，本文僅就其中有關亞太地區政策之端倪，據個人所瞭解，略加陳述與推演以就教於先進。

美國所面臨之新秩序，除了國際上情況劇變外，尚有國內政治領域約兩大關鍵性轉變，即：1.白宮易主（柯林頓不但是繼共和黨連續12年執政後第一個民主黨人當選總統，而且是40年來，第一個民主黨總統能夠於四年後連選連任）。2.國會自1994以後，由共和黨取代了民主黨對參眾兩院的控制；這是近50年來的首次。這些發展，意味著美國在重要政策上，其制定必須有兩黨之協調與制衡。對執政黨來說，也等於徒增加了一道束縛。故柯林頓總統第一任，在外交政策上，仍難免舉棋不定。雖然到了1997年初柯林頓第二任時外交政策有了較確切之面貌，但共和黨控制的國會，仍存在一股暗流，隨時可能起變數。所以我們的討論，在必要時還必須兼涉共和黨之意願及兩黨可能之互動與妥協。

檢討與覺悟

對冷戰後國際新秩序的檢討，均須照顧到三大主要因素。第一，冷戰終了，除了核武嚇阻時代過去以外，還表示意識形態鬥爭之終結。美國不再能僅靠其核武在握而執世界之牛耳；更無法以領導全世界意識形態運動之首領地位自居（雖然在國會有些人對此仍有異議）；第二，由於蘇聯集團之崩潰，再加全球經濟互相依賴之日深，地緣政治的戰略考慮，已逐步由地緣經濟原則代替：一個國家的經濟安全，幾乎已經蓋過了其軍事安全。第三，亞太地區持續經濟成長，已不可忽視。其未來掩蓋歐洲之可能，僅時間問題而已。

有鑒於地緣經濟時代之來臨，眼見到亞太地區的經濟力量咄咄逼人之勢，令人敬畏。

基於這樣的檢討，再縱觀歷史，得出了以下的幾項主要結論：

1.美國在20世紀下半葉，曾在亞太地區打過三次仗（即美日的太平洋戰爭，韓戰，與越戰）。三次戰爭原委雖然不同，但其中很大的一個成分是美國對亞太的不瞭解。有鑒於此，決定要避免美國在21世紀重蹈覆轍。

2.亞太地區之經濟動力，對美國來說，既是貿易與投資的好機會，又是對一個美國威脅的來源。因為在美國15,960萬美元的外貿逆差中（1995數字），多半是來自亞太地區。其中，37%來自對日本貿易；21%來自對中國大陸貿易。這問題在地緣經濟時代，相當於是對美國國家安全的威脅。不能等閒視之。

3.在1995-1996年期間由於台海兩岸關係惡化，大陸在海峽試射導彈示威；美國幾乎為了台灣而與中國大陸在台灣海峽打了一仗，所以，在審慎檢討之餘，決定在以後處理對華政策上，必須謹慎。絕不能因小失大。再考慮到中國近年來經濟突飛猛進，並逐漸被認為已形成一個不可忽視的強權。所以，更需要以接觸代替抗爭。是以才有1997-1998年雙方層峰互訪之舉。

4.由於北大西洋公約（NATO）擴展，其防衛範圍直達俄羅斯國境，對俄羅斯已造成了直接威脅。再加美國近年來對中國大陸的打壓（由美國國會反對北京1993年申請主辦2000年世界奧林匹克運動會開始），中蘇關係已有不尋常的親密發展。1996年更有成立建設性「戰略夥伴」之舉。此種戰略夥伴關係實際始自1993年秋中蘇的雙邊國防合作協議。而該協議之簽訂，距美國國會八月份決議反對北京主辦2000年奧林匹克運動會僅三個月；距國際奧林匹克委員會9月份之否決北京，僅兩個月。其中有無因果關係，雖然外人無法得知，但，無巧不成書，翌年5月26日，柯林頓總統提前通知國會，美國決定繼續給予中國最惠國待遇，迨至1996年中蘇戰略夥伴之喧嚷，美國已勢必近一步放出與中國建立類似戰略夥伴關係之風聲矣。

5.冷戰既完，美國往日之友邦與同路人，鹹感自身之國防（軍事安全）恐已無法繼續依賴美國核武器保護傘之作用。何況在地緣經濟時代，各國自身的經濟安全，更無法依賴自身經濟難保之美國，在東南亞，於是產生了兩個反應。一是彼此增加自己的國防支出〔註1〕另一則是區域內幾乎有普遍的反美浪潮，譬如，一向親美的菲律賓在1992年將美國從蘇比克海軍基地很狼狽地趕了出去。日本雖然一向依賴美國作其國防保障，更有自民黨橋本內閣需要以簽署《日美安保協約》作為其在國內的政治資本；可是卻不能防止沖繩居民反對美軍基地而群起抗議。馬來西亞的瑪哈惕爾總理，更是公開反對美國在亞洲稱霸；力創亞洲人自己應自組國際自由貿易區，以日本代替美國作其核心（所以，鑒諸此有人認為1997年的亞太地區金融風波恐怕不是那麼單純的一樁金融與經濟事件值得我們注意的是瑪哈惕爾總理對此次金融風波一口咬定是美國某商業鉅子所為。其實，George　Soros恐怕僅是個代號而已）。

6.由於亞太地區既有反美情緒，美國必須尋找一個足以挽救美國在該地區繼續取得領導地位的「藉口」。中國大陸繼經濟發展後復有軍事的後盾，無異令鄰近國家多了一個關切自身安全的理由，而1995-1996年中國大陸在台灣海峽發動的「導彈外交」正好幫助增長了「中國威脅論」之銷路。所以，美國發現雖然在它自身的對華政策上，是要以接觸代替對抗，可是在其亞太地區政策上，卻可以技巧地運用某些鄰國可能對中國有所猜忌與疑慮，而可能變成支持美國在本地區繼續扮演軍事領導之基礎。故美國在作了一個通盤戰略評估後，其亞太地區政策還是如此（儘管是扭曲地）與其對華政策造成銜接。本文重點在談美國亞太政策故僅能對此種銜接點到為止。

分 析

在美國之戰略重估中，民主黨與共和黨均認為亞太地區比歐洲較為不穩定；國際衝突之可能較高。其理由綜合起來有三：A.與歐洲相比，亞洲沒有像歐洲那樣穩定的民主國家林立；B.亞洲國家間不如歐洲各國問聯繫之密切。C.在亞洲防止戰爭的機制遠不如歐洲，譬如在歐洲除了《北大西洋公約》以外，還有Western　European　Union防衛組織，另外還有歐洲安全與合作組織（OSCE）。何況經過冷戰期間證實，核武器嚇阻對防止戰爭發生也起了很大作用。可是在亞洲核武器分佈情形不一樣，其對維護國際安全能起的作用也不一樣。〔註2〕因此，美國竊竊私議，頗有認為對亞太地區安全責任非我莫屬之雄心。

在另一方面，亞太又是目前經濟持續成長最力之地區一般估計咸認可能走21世紀全世界經濟發展的火車頭。美國官方估計，到2010年，全世界經濟比重有三分之一，將來自亞太地區（不含美國在內）。目前，全世界全部銀行儲備金的40%是在亞太地區的七個國家所擁有。亞太地區，也是北美洲以外，全世界最大的石油消耗地。1997年底開始亞太地區短暫的金融風暴，已導致了全世界的不穩定。連所謂始做俑者的George　Soros自己都虧空了十一億美元（當然，不久以後也有報導說他又扳回了九十億美元）。所以，亞太地區若打噴嚏，全世界都會傷風。

除此之外：亞太也是個軍力重鎮。全世界上擁有最多軍隊的國家，有八個在本區。其中三個（中國，俄羅斯，印度）還是核武器強權。

美國最近兩黨在有關21世紀亞太政策達成共識。即：第一，美國在本地區（或任何地區）不可搞顛覆；第二，21世紀的國際關係，不應是搞軍事同盟對立，兩黨雖然在實際政策細節上有異，但卻不約而同地在三大原則上立場一致。1.美國在亞太地區應鼓勵與冀求區域穩定；2.應增加一切關係與交易之透明度。3.需導使亞太地區更徹底地納入世界經濟體系之中。〔註3〕這項兩黨的共識，應絕不至因為下屆總統誰屬而遽爾否定。

但是，美國也認知亞太區有五大極可能的衝突點，分別是：朝鮮半島，台灣海峽，中南半島（印度支那），南中國海，及東協國（東盟）領域。而且共國兩黨均認為亞太地區的安全，系諸於四個方案。即；需預防區域性霸權崛起；鼓勵民主與法治晉級；擴充經貿互惠；及建立共同安全體系。此四者，唯一需要解釋的，乃是最後一點。以下一節，將會略加說明。

美國對亞太的戰略考慮

首先，我們應該知道，雖然美國對亞太有戰略的思考與策劃，但兩黨的假想敵不一樣，因而他們的對策也不一樣。譬如共和黨的傾向是改善美國與俄羅斯的關係，並且要加強美日關係。而民主黨政府則主張加強與中國的接觸。但是，兩黨在戰略思考上有一個共同出發點，即是：既然21世紀將是亞太世紀，那麼會不會出現一個美國以外的霸主?如有，那將是誰?這點極為重要，因兩黨儘管有很多相異之處；但卻有一個無可爭議的共同點，即：兩黨均不願坐視亞太地區出現一個霸權是對美國不友善的。

以下所談，主要是綜合個人所瞭解兩黨的意見，再參考目前美國政府的對華政策。自認為所言之大輪廓，不太會因下屆總統為誰而被完全推翻。

美國自二次大戰以後在遠東的戰略部署，識者通常稱之為「舊金山安全系統」。這是由於美國早在1951年在舊金山開始與日本，菲律賓，及澳洲／紐西蘭分別簽署了一系列的共同安全條約；以後再延伸到韓國（1953），台灣（1954-1978），及泰國（1962）。這一系列的條約無形中建立了一個美國在亞太地區的共同安全體系網。當時的假想敵，當然是蘇聯與中國大陸。這一切，首先由於美國與中國正常化關係（1979），已經基礎動搖，再加冷戰結束後，更是難以維持其原有的盛勢，僅有對日本與對韓國的防衛架構，還差強人意地保留下來，上面我曾提到美國為了應付21世紀亞太地區新霸權崛起，可能需要建立一個共同安全體系，正是因為原有的舊金山體系已回天乏術了。

但是，美國也知道三點，第一，在後冷戰時期，已無永久敵人，而在假想敵未確立狀況下，要建立任何共同安全體系，是極困難，甚至於師出無名。第二，一向號稱「睡獅」的中國，不但醒過來了，而且一反以往數千年來一味僅注意北方邊防的習慣，至少在一九八八年以後，已開始注意中國南面沿海特別是遠洋的國防利益，中國的海軍也已始現代化，空軍也有配合之準備。第三，雖然美國對中國永遠可以採取「一雞兩吃」的辦法（即自己可以與中國建交且全面接觸，而同時利用坊間流行的「中國威脅論」來取得在亞太地區恢復其領導地位之依據），但這不能代表美國同樣的應該作為亞太經濟上的領袖。所以，這一次亞太金融風波，無形中給美國帶來了一個天上掉下來的機會（見下）。

據個人瞭解與臆測，所謂的美國未來共同安全體系，實際上，在亞太金融風波發生以前，恐怕只不過是一個給美國若干軍隊繼續滯留在遠東的一個藉口。請注意1997年柯林頓總統與橋本龍太郎所簽的所謂《美日安保協定》，第一，它僅是一個不需要國會批准的雙邊協議（而非條約），第二，它的政治意義遠超過軍事意義（因美軍面臨在沖繩不受老百姓歡迎，需要一個文件能繼續在日本待下去；而橋本首相也需要一個國際協定幫助他在國內提高自己與自民黨的聲望）。何況，美國自己也知道，21世紀的國際關係，主要已經不是靠建立軍事同盟來維持的（已如上述）。

歸根結蒂，應付冷戰結束後及展望未來21世紀的國際關係，美國已不需要締結任何宏觀的軍事同盟體系。所謂共同安全也者，除了確保現存美軍（約剩八萬五千人）繼續駐紮日本、韓國一帶以外大概只不過是視需要個案安排而已。

另外，美國對亞太21世紀安全，在戰略策畫上，很多人提幾項原則，值得一提：（一）美國應鼓勵亞太地區的充分自由貿易；也淡化地緣政治的價值（譬如歷史遺留的土地之爭）；（二）需保持日本為美國親密的貿易夥伴，但不能讓日本恢復它在1980年代對美國的威脅；（三）美國應鼓勵日本，俄羅斯，與中國共同支持解決朝鮮半島分裂狀態；（四）雖然國會有異議，但柯林頓政府相信應盡量鼓勵周邊國家與中國合作，俾使中國能納入區域及全球國際體系；這樣才不讓中國覺得被摒棄於國際主流之外而心懷叵測﹒（五）在亞太地區的可能衝突點（已如上述），盡量鼓勵能化衝突為和平談判，譬如，由於1995-1996台灣海峽危機之教訓，將來美國一定要避免不自覺地被捲入中國大陸與台灣間的武力較勁。而南中國海的多邊爭執，美國應繼續不介入，對於南沙群島的主權誰屬，美國不應設既定立場。但需要鼓勵當事者和平解決。一個可行方案，即可以仿造中國與越南對於西沙主權之爭采暫行擱置辦法，東協內部問題，亦應鼓勵東協內部和平解決。（六）美國也應該繼續鼓勵美商在香港的投資與貿易，美中關係如正常，甚至於密切，當然有利於美商在香港的130億美元的投資。

亞太金融風波與美國的亞太關係

在結束本文以前，必須談到目前（1997年底至1998年初）亞太金融與經濟危機，及其對美國在亞太地區地位之影響。我們姑且不論這次因金融風波而造成的經濟危機來由為何，相信陰謀理論的人，可以子虛烏有地說出大篇道理，但在未能確切證明之前，仍宜沉默為佳，雖然如此我們可以看到明確的後果，自冷戰結束以後，美國已難能為其維持在亞太霸權找到藉口，已如上述。亞太地區反美情緒高漲，可由美國海空軍被趕出菲律賓（而且是在很不恭敬及給予很短時間條件下完成的）事件中看出；亦已如上述。但是在亞太各國金融風波導致幾個國家經濟危機之後，美國在本區的地位卻不一樣了，菲律賓與美國重訂軍事合作協議，恢復兩國聯合軍事演習和美艦造訪菲國，又不排除於當地重建軍事基地，泰國也要求美國放寬向麥道公司定購F-A-18戰機的付款安排或准許將之轉售他國；並繼續維持軍事合作，新加坡與美國達成協議，同意美國核動力母艦和駐太平洋海軍使用其將在2000年完成的海軍基地，做補給糧食，軍用品，燃料及零件之用，印尼雖然困於艱難經濟危機而需大量裁減軍備，然已表明希望恢復參與美軍軍事訓練計畫。〔註4〕

不但此也，國際貨幣基金（IMF）出面挽救印尼，泰國，菲律賓以及南韓，總共須斥資達1,180億美元，某些專家還認為最終的總和恐怕要到1,630億美元之多。本來IMF慣例在作類似的挽救時，一向會立下極為嚴厲的約束規定，受援國須切實對其國內經濟（甚至於政治）按IMF指示大事改革，這次由於是美國在幕後促使IMF伸手奧援，所以可以想像IMF所要求之改革，一定在很大成分上是反映了美國的意見。因之，受援各國除了感激美國支援以外，而他們在接受IMF改革要求條件之餘，他們國內的經濟體制一定會「美式化」，有人還說可能會因此而在亞太地區產生了若干美國經濟的「准殖民地」，也未可知。

為了公正起見，我們應該承認：此次亞太風暴，除了可能的外來因素以外，某些國家內部經濟結構問題（譬如過分舉外債，及管制機制不健全），恐怕也有以致之，不久的過去，歐洲也受外來巨無霸基金炒股票的襲擊。在五年之內，英國、法國、義大利相繼被迫貨幣貶值。但因它們沒有類似的國內經濟結構瑕疵，所以就沒有導致同樣經濟危機之發生。我們了不起只能說，亞太地區1998年初的經濟危機，可能是由於外來投機干擾造成的金融風暴促成。但我們沒有證據可以說它是完全由於外來力量（甚至美國）蓄意搞顛覆製造而來。不過，這些都說完了人們也得承認，美國是這次亞太風暴最大的受惠者。事實是，在此以後，美國不但在亞太地區恢復了它的軍事地位；更重要的是，美國還贏得了亞太地區普遍對它經濟領導地位的支持與擁戴。這點，在地緣經濟時代，比上一點還更重要。所以，對美國來說，等於是從天上憑空掉來的一個美國連做夢都沒想到的頭彩。美國應該笑得嘴都閉不攏了。

結束語

綜合以上所言，美國在21世紀的亞太政策，將決定於兩個因素。第一，本地區有沒有一個對美國不友善的區域寨主出現；如有，則美國基於自身利益（與地緣政治的考慮），勢必不能坐視，袖手旁觀於太平洋的彼岸，第二，本地區是否有類似這次的金融經濟風暴發生；如有，則美國不但因為國際經濟一體化而對其自己有切身利益（地緣經濟的考慮），須要出面加以援手，而且因師出有名亦給了美國一個機會加強其對本區的影響力。

〔註1〕關於東南亞軍事競爭，請見Thomas T. Klare，“The Great Arms Race”，Foreign Affairs，,72（3）； 136-152（Summer 1993）；及熊玠，《中國與亞太地區安全問題》，《中國與世界》半年刊（《 中國社會科學季刊》姐妹刊），總第6期（1997年7月出版），頁2-3。也請見，Desmond　Ball，“Arms and Affluence： Milityar Acquisitions in the Asia-Pacific Region” in Michael Brown, Sean M. Lynn-Jones，and Steven E. Miller, eds., Easten-Asian Security （Cambridge，MS：MIT Press，1996），pp. 76-112。
〔註2〕 Aaron L. Friedberg,“Ripe for Rivalry： Prospects for Peace in a　Multipolar Asia”, in Easten-Asian Security，at 13-25。
〔註3〕請參考Representative Benjamin A. Gilman,“A Pacific Charter： A Blueprint for U.S. Policy in the Pacific in the 21st Century”The B.C. Lee Lectures （Washington，D.C.： Heritage Foundation，Feb.12，1997 ）Gilman議員是美國國會眾議院外交委員會亞太小組的召集人，自己是共和黨員。
〔註4〕《明報》，1月15日，1998年，頁20。◆