國際體系下的「大陸政策」

2月中旬，民進黨內部自行舉辦的「中國政策」大辯論，不但是該黨首次就兩岸議題進行內部派系及路線之間意見的交換及溝通，更是因而引起了社會大眾的關注及討論。民眾對於以「准」執政黨自居的民進黨究竟會提出何種大陸及兩岸政策皆感相當好奇。雖然對於民進黨內部民主的作風及對兩岸事務的關切應抱以正面肯定及支持的態度，但是對於其所提沒有「大陸」及「國際」的「中國政策」則有進一步釐清以及討論的必要。因此本文即是企圖從國際體系的角度來觀察我國的「大陸政策」，並對民進黨的「中國政策」做相關的討論。

一、何來「新秩序」？

民進黨此次大辯論的第一個主題是「後冷戰時期國際政治新秩序對台、中關係的影響」。不論辯論雙方的主張是認為泠戰結束後國際間產生和解重於一切的新秩序或是認為後冷戰期間仍是和解與衝突並存的秩序混沌狀態，似乎是否有「新秩序」的出現是影響雙方其後推論的重要依據。然而問題在於何謂「新秩序」？何來「新秩序」之有？如果後冷戰期間出現了新秩序，是否即意味著冷戰期間存在著有所謂「舊秩序」？此種新、舊秩序又如何區別？

國際政治的研究者一直相當關注的問題是如何才能使國際體系維持「穩定」？換言之，如何維持國際體系行為者行為的可預測性才是確保體系穩定的重要因素。雖然國際政治學者對如何維持穩定有不同的看法，但其間的共識是國際體系的結構因素，如權力的配置（power distribution）、極（polarity）、經濟的相互依賴（economic interdependence），甚至核子武器（nuclear weapons），是決定體系是否得以維持穩定的重要因素。因此，吾人所應深究的問題不該是國際新秩序對我國政策的影響，而應是瞭解現存的國際體系是具有何種特徵，而在此種結構特徵下，我國應如何面對。國際體系本身是一個無政府的混沌狀態，其間並無所謂新、舊秩序之分，有的僅是國際結構的不同而使維持體系穩定的方法及工具改變罷了。

二、後冷戰時期國際體系的特徵

究竟冷戰及後冷戰時期的國際體系有何不同？相當重要的一個相異之處在於冷戰期間是美、蘇兩強對峙的局面，而後冷戰期間則是多國爭霸的態勢。在兩極對峙的情境中，其他國家尋求結盟而保護自身安全的選擇對像相當有限（不是與美國的結盟，便是尋求蘇聯的奧援），因此國家行為的可預測性相當之高。反觀在後冷戰期間，群雄並起的局面反而增加了國家聯盟的選擇性，而使國家的行為變得較難以預測。如果穩定是意指行為的可預測性，則冷戰期間反而較後冷戰期間來得穩定。綜觀二次大戰至今的國際現勢，在美蘇對立期間國際衝突發生的次數似乎沒有後冷戰期間來得多。兩極對峙期間霸權國的強力介入，使東、西兩陣營內的聯盟諸國家在行為上皆有所節制，因此霸權對此時期的穩定有著極重要的貢獻。在多極體系中，強權國家不再有能力、更無意願扮演世界警察的角色，因此欲維持全球的穩定，國際機制（international regime）成為繼霸權之後取而代之的重要角色，聯合國在調解國際衝突及維持區域安全的貢獻，以及WTO在促進全球貿易自由化的努力皆是國際機制發揮其功效的最佳範例。雖然強權國家在機制的運作上仍扮演積極角色，但不若霸權在兩極體系中的宰制性角色，多極體系中的機制運作，強權扮演的僅是協調的角色。在此種體系架構下，兩岸關係的處理及加入WTO等的議題自無法自外於美國的影響，但這絕非唯一。因此兩岸關係及大陸政策絕不可成為「美國」的中國政策、或對台政策。如何在諸強權國家遊走（其間自然包括與大陸的互動），利用多極體系中國家間互動的不可預測性來增強自保的能力，並主動的企圖改變現狀以迫使大陸面對此種改變才能使我國立於不敗之地。

三、兩岸經貿的國際化

「兩岸問題國際化」是極力堅持台灣獨立的基本教義派所提出，以確保台灣安全的主張。估不論在論證上此種主張是否合理，至少此論調至今仍無法獲得廣大群眾的認同。但是，如果從經貿交流角度來觀察兩岸關係，其間的互動不但有日趨增加的現象，且國際化的程度更因雙方內部經濟的成長及對外貿易的擴張而明顯提高。事實上，國際間經貿互賴的現象不但已造成了「民族國家的終結」，更改變了國家間經貿互動的行為模式。任何一國在國際社會中的經貿行為皆已從昔日的雙邊關係演進到了多邊關係。因此，在兩岸經貿往來的議題上，無論是「戒急用忍」、「強本漸進」，或是「大膽西進」，事實上不但皆已承認雙方經貿互動的必然性，更因雙方與國際經貿社會的密切聯繫，而使兩岸政府在制定兩岸經貿政策時不可忽視第三國的影響。換言之，在經貿交流全球化的趨勢中，我國若要在國際的經貿網絡中佔有一席之地，不但無法一廂情願的制定其政策，亦無法排除與中國大陸及其他經貿夥伴的互動及其影響。

在兩岸經貿往來無可免，且兩岸經貿關係「必然」國際化的情勢下，加入WTO不但變成必然的趨勢，更有利於台灣的生存與安全。一旦台灣及大陸先後加入WTO之後，在必須尊重其所規定的原則、規範等的限制之下，雙方不但能對等往來，更因此增加了對對方行為的可預測程度，降低了產生錯誤認知（misperception）而引發不必要爭議的可能性。若一旦台商在大陸或其他貿易夥伴國遭遇不公平待遇或造成爭議事件，更可透過WTO的機制要求保護、補償，或尋求合理的解決。此外，一旦兩岸政府皆加入WTO之後，在許多的議題上定有合作的可能及空間以追求共同的利益，如此一來不但會改變彼此互動的模式，更可能因此增加彼此相互信賴的程度，而使兩岸進行和平談判解決兩岸政治問題的時機早日到來。

四、國際談判架構下的兩岸接觸

最後，針對是否應與中共談判、其方式，及內容為何亦是辯論的重要焦點所在。暫且不論民進黨各派系之觀點及主張為何，可以肯定的是兩岸關係的解決各方皆希望以和平談判的方式進行。雖然各派系之間對是否應迴避主權、國際間是否有促談壓力，以及中共是否會以其優勢的經貿實力逼使我國在政治議題上就範等事務的看法上南轅北轍，但基本上他們皆認為我方一旦坐上談判桌，便注定如同一頭羔羊般的任人宰割。但是，事實上從國際談判的觀點而言，談判的結果不光是只有「你贏、我輸」、「我贏、你輸」，談判破裂而造成「僵局」是另一種結果。綜觀歷史中的國際談判案例，似乎很少有一次便能獲得使雙方滿意的協議。一次又一次的僵局，反而使雙方更瞭解彼此的底線，及所承受來自本國社會壓力的程度，因而奠定日後談判成功的契機。因此，談判是一項長時期的奮鬥，對任何一方而言，談判最壞的結果並不是「輸」（利益的損失）而是「僵局」，因為只要一方對其結果不滿因而不願簽訂協議，另一方是絕對無法以武力強迫其就範。

至於「戒急用忍」以及「強本漸進」之所以反對全面開放，其重要的考慮因素是擔心一旦全面開放交流，中共會以其經貿實力作為要脅台灣在政治性議題，甚至主權上讓步的籌碼。然而這僅是種一廂情願的想法。一方面，此種現象並未發生，另一方面，這亦不符合談判、議價的原理、原則。經貿實力並不等於議價實力（bargaining power），政治影響力的獲取亦非來自經貿實力的直接轉換。在不同的遊戲架構之下（經貿議題以及政治性議題），不但遊戲的規則及參與者不同，談判雙方對於個別的議題亦皆有其不同的偏好次序以及可接受的底線，因此強將兩者連結既無法展現議題的獨特性，更是沒有意義。其次，當兩岸之間的經貿互賴程度加深之後，如果大陸片面的因政治因素考量而中斷兩岸的經貿交流，其本身亦會有相當的損失。在大陸極力吸收海外資金進行內部經濟發展的時刻，採取這種作法的可能性是值得懷疑。從我國的立場而言，欲確保台商在大陸的權益，反而不但要積極主動的與大陸官方接觸，更要努力的尋求加入各項國際性的經貿組織，以國際機制的規範及集體力量來維護台商所應有的利益。因此「強本漸進」或「戒急用忍」的策略基本上皆是忽略了在國際體系中，國家行為有著彼此互動，以及追求利益極大化的本質。

五、結 論

從國際體系的角度而言，任何一國的對外政策皆無法擺脫國際體系結構的影響，這是事實亦是必然的現象。本文僅在強調沒有「國際」的「大陸政策」不但在政策的執行上會遭受挫折，更可能會因對問題的認識不清而使原本簡單的問題複雜化，反而影響到問題的解決。◆