台北「兩國論」在聯合國受挫的原因分析

一、「兩國論」在聯合國遭重挫

據8月11日、12日報載﹕以尼加拉瓜等12個台北友邦常駐聯合國大使﹐11日聯名向聯合國秘書長安南遞交一項提案﹐要求在54屆聯大成立工作組﹐檢視中華民國台灣無法參與聯合國的特殊情況﹐並作出適當建議﹐以有效解決此一問題。

這是台北自1993年以來﹐連續第七年運作友邦提案﹐推動參與聯合國。今年提案恰在李登輝總統宣示「兩國論」後一個月提出﹐因而廣受注目。提案分三大部份﹕（一）致安南的聯名信﹔（二）解釋性備忘錄﹔（三）決議草案。在聯名信中﹐尼加拉瓜等12國大使要求安南﹐將一項標題為「應審視中華民國在台灣所處之特殊國際處境﹐以確保其二千二百萬人民參與聯合國之基本權利獲得完全尊重」的項目﹐列入今年9月14日開議的54屆聯大議程「補充項目」﹔在解釋性備忘錄第一項（共分六大項）﹐指明1949年以來﹐台海兩岸分別由「不同且分離」的政府所統治﹔而去年提案的解釋性備忘錄第一項則指出﹐「自從近半個世紀前中國分裂以來﹐兩個政府一直統治著中國的兩個部分」﹔前年提案則載明﹐「近半個世紀以來﹐中國境內同時存在著兩個政府﹐這是國際社會中一個獨特的情況」﹐比較三年來的提案我們可以看出﹐今年提案不再提「中國的兩個部分」﹐或「中國境內同時存在的兩個政府」﹔此外﹐去年、前年提案都強調﹐傳統國際法中「政府繼承」的概念不適用於中華民國﹐今年提案則都略而不提。這些說法都顯示﹐今年提案特別凸顯兩岸的「對等」地位﹐而不再強調「一個中國下的兩個對等政治實體」﹐隱然有李登輝「兩國論」的身影﹔在提案核心部份「決議草案」中﹐也改變過去兩岸要求「撤銷」26屆聯大中「2758決議」有關將中華民國排除在聯合國之外的部分決議。改而要求設立特別工作小組審視中華民國台灣被排除在聯合國體系外的特殊情況。這種特殊情況即是﹕中華民國政府創立於1912年﹐於1949年遷往台灣﹐同年﹐中華人民共和國在中國大陸建立﹐此後﹐在台灣的中華民國與在大陸的中華人民共和國政府於海峽兩岸共存﹐並不受對方統治﹐而過去50年﹐兩岸各自發展自己的政治體系、社會價值及對外關係﹐因而﹐「這兩個政府只能代表它們在兩岸實際管轄的人民﹐並為其發音」。

綜合以上提案中的三部份內容來看﹐提案的中心思想正好是彰顯出「特殊兩國論」﹐因為在提案的「解釋備忘錄」中﹐首次將「中華人民共和國在大陸」與「中華民國在台灣」並列﹐儘管台灣外交部否認將「兩國論」作為推動今年要求參與聯合國的主調﹐但提案中強調對等、兩岸由兩個「不同且分離的」政府統治﹐特別是加入“A divided”（分離的）一詞﹐其用意非常明顯﹐目的就是要凸顯李登輝「特殊國與國關係」的主張。對此﹐台灣的外交部次長李大維也不諱言﹐他解釋說﹕在提案中首次加入“A divided”這個字眼﹐「用意符合李總統所稱的特殊國與國關係的主張﹐目的在於凸顯雙方對等的地位」。由此足見「兩國論」對提案影響之一斑。

以上由尼加拉瓜等12位台灣友邦的提案﹐在9月15日的聯合國第54屆大會上﹐以超過三分之二的票數反對列入議程而遭否決。據報載﹐對本案發言的國家達68國﹐其中只有21國贊成列入議程﹐且為是小國﹐與台灣有邦交的一些國家﹐甚至未投贊成票﹐反對的國家中﹐包括美國在內的聯合國安全理事會五個常任理事國中﹐美、英、法、俄﹐卻以罕見的聯手姿態﹐集體圍剿台灣友邦的提案。這是自台灣過去六年推動參與聯合國以來﹐所受到的最嚴重的一次挫敗。事實上﹐在擁有否決權的五個常任理事國中﹐只要其中之一的中共運用手中的否決權﹐台灣友邦的提案便不可能通過。這次五國聯手運用否決權﹐在歷年來的聯合國安全理事會中實屬「異數」﹐因此有人以「殺雞用牛刀」來比喻﹐對於這種「異數」﹐筆者認為﹐其中內含顯性與隱性兩重意義。顯性的意義是如一般報章所講的﹐美、英、法等西方國家之所以破天荒發言反對台灣加入聯合國提案﹐目的是在向台北當局傳達警訊﹐即特殊「兩國論」炒過頭了﹐在敏感時刻應及時收手﹐急流勇退。隱性的意義是﹐暗示北京政府﹐兩岸之間的一切矛盾都必須循外交途徑採取和平手段解決﹐我們已給足了面子﹐除上述和平手段之外的其他解決方法﹐將不被允許。

然而﹐無論顯性或隱性的意義﹐皆是由李登輝提出的「特殊國與國關係」說詞導引而來的。因此﹐今次台灣友邦的提案﹐遭五強聯手否決﹐也可以說是台北的「兩國論」外交路線在國際社會受到重挫﹐對於箇中原因﹐有必要稍作些分析。

二、「兩國論」不能被聯合國接受的原因

首先﹐我們有必要對聯合國的機構及其權責稍作瞭解。聯合國機構是根據聯合國憲章﹐由眾多的國際組織（包括政府間組織與非政府間組織）結合而成的一種國際社會﹐依照聯合國憲章規定﹐聯合國的會員國必須自願自覺接受憲章的約束﹐承擔憲章所規定的各種國際義務等等。聯合國憲章於1945年4月25日簽署﹐標誌著聯合國的正式誕生﹐創始國為51個國家﹐由中、美、英、蘇四國發起﹐地點在美國舊金山。同年6月26日﹐舉行聯合國憲章簽約典禮﹐規定憲章於同年10月24日生效﹐當時﹐代表「中國」名義在聯合國憲章上簽約的是中華民國。從國際法的法理上來說﹐當時的「中國」即是中華民國﹐它的領土主權包括整個大陸、台灣（剛剛歸還中國）、海南島等區域。由於在聯合國憲章上簽約的名義是「中國」﹐此後﹐舉凡重要國際公約皆以「中國」名義簽署﹐並且存放在聯合國。所以﹐聯合國有關文件紀錄是用「中國」一詞﹐而非中華民國或中華人民共和國。這種情況並沒有因為1949年中華人民共和國成立而改變﹐也沒有因為1971年中華民國退出聯合國、中華人民共和國進入聯合國而改變。因此﹐世界上只有一個中國﹐或者說﹐「一個中國」的原則﹐是1945年聯合國成立、聯合國憲章簽約之際確立的。在海峽兩岸﹐任何一種以「中國」名義之外要求加入聯合國的提案﹐都難以獲得聯合國大會的通過﹐而今年五個常任理事國聯手否決台灣友邦的提案﹐其法理依據即是聯合國憲章簽約以來確立的「一個中國」的原則。然而﹐歷史的弔詭在於﹐代表「中國」名義在聯合國憲章上簽字的是中華民國﹐到如今﹐台灣的中華民國政府卻要以「中華民國在台灣」的名義爭取進入聯合國﹐這不能不說是歷史對它的一種嘲弄。

另外﹐由於1949年中華人民共和國的成立﹐中華民國政府退守台灣一隅﹐聯合國成立之際的「一個中國」事實上分裂為兩個政治實體。據此﹐中華人民共和國政府主張﹐中華民國政府於1949年10月1日後以「中國」名義簽署、批准或加入條約之行為一律非法無效﹐但將依各項條約之性質和內容﹐分別決定是否加入﹔而1949年10月1日前中華民國政府簽署批准或加入之條約﹐將依各案情況決定應否承認之。同理﹐中華民國政府於1971年退出聯合國後﹐對中華人民共和國以「中國」名義簽署、批准或加入之條約﹐也採取不承認的態度。這樣一來﹐便存在國際上的「一個中國」名義與國內（大陸與台灣）兩個政治實體之間的矛盾﹐要解決這一矛盾﹐最好的辦法當然是兩個政治實體合二為一﹐或統一在「一個中國」的名義下。

然而﹐當兩岸未統一以前﹐在國際上必須堅持「一個中國」的原則。即無論中華人民共和國或中華民國﹐在參加國際組織或加入一些國際多邊公約時﹐都必須以「中國」的名義參加或記錄在「中國」的名稱之下。據此﹐雙方遵守「一個中國」的原則﹔堅持國家必須和平統一的目標﹔承認彼此皆為其治下地區和人民的合法代表即對等的政治法人﹔台北與北京在放棄「台獨」與放棄對台用武方面亦得相互限制、彼此約束的共同承諾﹔台海兩岸實現全面三通﹐加強良性互動的雙邊關係﹔至於參加國際多邊公約方面﹐可考慮丘宏達教授的建議﹐即中華人民共和國已參加的公約﹐但目前均不適用到台灣地區的﹐這種公約可以由台灣地區使用適當名稱﹐致送適用書給公約的存放機構﹐記錄在「中國」的名稱之下﹐並說明此公約也適用於台灣地區。另外﹐中華人民共和國未參加的公約﹐但台灣地區認為有參加的必要﹐可以向公約的存放機構致送適用書﹐仍記錄在「中國」之下﹐說明只適用於台灣地區。〔註1〕

綜上所述﹐有一個很明確的事實存在於1945年聯合國成立後的國際社會﹐即1949年後形成的兩岸分治的政治實體﹐都必須接受「一個中國」原則的規範。尤其目前有效控制著台灣地區的中華民國政府﹐不論是參加國際組織或國際公約﹐均應以中國的一部分的資格參加﹐如果在法律上脫離中國（如「台獨」就失去了參加資格﹐即使以「中華民國」的名義提出重返聯合國﹐也會遭到聯合國的否決﹐因為聯合國的「註冊登記」只有「中國」﹐而無「中華民國」（也無「中華人民共和國」）。這也是為什麼台灣友邦七年來以「中華民國」的名義要求參加聯合國的提案皆遭否決的原因。

台灣唯一的可能性是以「中國台北」（Chinese Taipei）的名稱爭取一國兩席進入聯合國﹐但關鍵的問題是要取得北京的諒解﹐即要北京清楚地瞭解台北仍然堅持「一個中國」的原則和國家統一的目標﹐同時也可援引前蘇聯一國三席﹐以及東西德一國兩席﹐亦無礙最終走向統一的事例加以說明。更重要的是﹐台北必須設法使北京相信﹐以「中國台北」的名稱進入聯合國並不是搞「台獨」或製造「兩個中國」、「一中一台」﹐而是要使生活在台灣地區的中國人在國際上不再受到歧視﹐享受所有的中國人都應有的平等地位。這樣﹐問題或可解決﹐另外﹐台灣亦須瞭解﹐傳統國際法中的「排他性承認」原則只允許在一個國家承認一個合法的政府﹐「一國三席」或「一國兩席」皆屬於一種異數﹐其中最主要的是必須規避「合法性」（Legitimacy）問題﹐也即是說﹐要求「兩席」或「三席」的國家不會因內部的體制衝突或權力鬥爭影響到聯合國席位上的代表權之爭﹐從而給其他國家在承認的選擇問題上造成困擾。因此﹐建立在傳統國際法基礎上的聯合國的法律結構﹐在根本上即排斥中華民國進入的可能﹐由於任何加入聯合國的新會員都要在第一步的程式上由聯合國安全理事會常任理事國的推薦﹐而中華人民共和國在安理會又擁有否決權。誠如學者出﹐即使所有的會員國都同意中華民國根據台灣地區在聯合國應有會員權﹐如中共不同意﹐依現有聯合國的憲章﹐仍無法達成此一目的。所以﹐台灣要參加國際組織﹐特別是進入聯合國﹐首先必須在「名稱」上獲得北京的認可﹐顯然在當前已是無法改變的事實。因而﹐台北與北京就「名稱」這一點達成一種「諒解」﹐恐怕是台北今後意圖擴展國際空間所應做的工作。

在台灣參加國際組織的「名稱」問題上﹐筆者認為﹐丘宏達、曹俊漢兩先生提到的「中華台北」（改為「中國台北」更妥貼）未嘗不可加以考慮。這個名稱比較能為雙方接受。原因是﹐一方面從台灣看來﹐它可以看成是由台北所代表的中華民國﹔另方面﹐從大陸看來﹐也可看作是凸顯中國在台北這個地區的意涵。兩岸政府可各根據其政策需要作對自己有利的解釋﹐這樣在國家的兩岸交流和國際的他國承認上對雙方都有利。〔註2〕

三、「兩國論」與「台獨」的外交路線之比較

現在﹐我們回過頭來重新審視台北友邦提案中的三部分內容﹐藉以探討台北「兩國論」的外交路線及其與「台獨」外交路線之異同。

（一）台北友邦在致安南的聯名信中﹐以重新審視中華民國在台灣所處的特殊國際處境為由﹐要求聯合國接受台灣以「中華民國」的名義進入該組織。聯合國必然會以堅持「一個中國」為理由加以拒絕。因為在聯合國代表「中國」的是中華人民共和國﹐而中華民國已於1971年宣佈退出聯合國﹐事實上屬於聯合國這一國際社會中的「亡國」﹐如現在讓它重新加入﹐等於「興滅國」或承認「兩個中國」﹐這是代表「中國」的中共無論如何也不可能接受的。因此﹐台灣友邦的提案被否決的最重要原因是違背了國際間早已確立（1945年聯合國成立以來）的「一個中國」的原則﹐其次是漠視了北京在國際上之影響這一因素。據此﹐我們也可以說﹐「兩國論」的外交路線的最重要主張是拋棄「一個中國」的原則﹐採取「兩個中國」的政策﹐力求擺脫北京在國際上的影響﹐推行「獨立、自主」的外交方針﹐以「中華民國在台灣」的名義重建對外關係。

（二）在台北友邦提案的「解釋備忘錄」中﹐將「中華民國在台灣」與「中華人民共和國在大陸」並列﹐同時在兩者之間加入「分離的」一詞﹐等於宣佈兩岸兩國﹔強調目前海峽兩岸由兩個「不同且分離的」政府統治﹐則意味著承認目前台海兩岸為主權與治權的同時分裂。提案的意思﹐正好反映出台北「兩國論」外交路線中意圖援引「兩德模式」﹐追求「雙重承認」及「交叉承認」等安排﹐以「中華民國在台灣」的名義重返聯合國及其他國際組織的主張。

（三）在提案的「決議草案」中﹐台北友邦建議聯合國設立特別工作小組審視中華民國台灣被排除在聯合國體系外的特殊情況﹐目的是要提醒聯合國注意這樣的一個事實﹐即目前僅僅建基於台灣本土的中華民國﹐既與昔日（1949年以前）的中華民國不同﹐又與對岸的中華人民共和國為互不隸屬的兩個政治實體﹐甚至是體制完全不同的兩個國家﹐從確保其二千二百萬人民的基本權利獲得完全尊重這一原則（聯合國憲章條規）出發﹐聯合國不能將台灣的中華民國排除在外﹐應給與台灣地區的人民予平等的地位。這條建議應該說是整個提案中最有份量的一個理由﹐因此才將它放在提案的核心部分。不過﹐有一環結是頗難解開的﹐即「中華民國在台灣」定義十分模糊﹐它既不是以往的中華民國﹐又不是台灣獨立國﹐更不隸屬中華人民共和國﹐但事實上的台灣地區和人民自1945年以後即隸屬於「中國」。今天﹐如果代表「中國」的中華人民共和國不提出反對意見﹐聯合國或許可根據憲章中維護人民的基本權利為理由設立特別工作小組審視台灣的特殊情況。但問題是北京根本不承認台灣問題為「特殊情況」。而且﹐在北京政府看來﹐強調將「中華民國在台灣」作特殊情況的處理﹐正是台北政府試圖擺脫「一個中國」的原則﹐走變相「台獨」路線的主張。

事實上﹐如果我們將上述「兩國論」的外交路線與「台獨」的外交路線稍作比較﹐便不難發現兩者有驚人的相似之處。例如台獨的外交路線主張﹕（一）拋棄「一個中國」的原則﹐採取「一中一台」的政策﹐擺脫北京在國際上的影響﹐實行「獨立」的外交方針﹔（二）以「台灣」的名義重建對外關係﹐最後達到以「台灣」名義重返聯合國及其他國際組織之目標﹔（三）在具體做法上﹐則通過推動「兩德模式」﹐追求「雙重承認」﹐最終實現獨立建國之目的。〔註3〕

從以上「兩國論」外交路線與「台獨」外交路線之比較可以看出﹐兩者的共同點是要擺脫「一個中國」的原則和北京在國際上對台灣的規範﹐實行「獨立自主」的外交方針﹐做法上也是由推動「兩德模式」﹐追求「雙重承認」入手﹐即承認目前台海兩岸的分裂分治是主權和治權的同時分裂。不過「台獨」走得更遠﹐在主張台海兩岸一邊一國的同時﹐還提出中國和台灣在歷史與法律上都互不相干的說法。另外﹐兩者在名義上也略有區別﹐「兩國論」以「中華民國在台灣」之名﹐行「獨立自主」之實﹐強調目前在台灣的中華民國政權是對以往在大陸（1912年成立）的中華民國政權的歷史、政治和法律上的繼承﹔「台獨」則以「台灣共和國」之名﹐直截了當地宣稱台灣與中國無論在歷史、政治和法律上都毫不相干。廣言之﹐前者是「兩個中國」﹐後者是「一中一台」。「兩國論」的外交路線雖不能完全等同於「台獨」﹐但在大原則上趨向重疊則是毋庸置疑的。

四、結 論

對上述「兩國論」的外交路線如作深入探討﹐我們不難發現﹐在目前的國際現實狀況下﹐「兩國論」無助於台北突破外交困境和擴展國際空間。理由如下﹕

（一）「一個中國」的原則由聯合國成立之際即已確立﹐聯合國執行「一個中國」的政策仍天經地義﹐不容更改﹐違背此一原則的提案實難通過﹐因此﹐台北友邦如同「兩個中國」的提案必遭否決。

（二）目前與北京政府建交的有150國﹐各國在與北京建交的公報中均有「一個中國」的承諾﹐並承認中華人民共和國為「中國唯一合法的政府」。部分國家對台北友邦的提案可能存有人道的理解和道義的同情﹐但大部分國家皆不願背離已許下的承諾來損害其與北京的關係。因此﹐台北要求進入聯合國提案必遭多數國家反對。

（三）美國在與北京政府的三個公報中﹐明確表示「不干預中國內政」、「不支援兩個中國或一中一台」的政策﹐「兩國論」明顯不為美國接受﹐如得不到美國的支援﹐台北擴展外交空間將寸步難行。

（四）自1971年後﹐中共代表「一個中國」的秩序已經建立﹐並為世界上絕大多數國家所遵循﹐而中共又是聯合國安理會中擁有否決權的常任理事國﹐台北要求加入聯合國的提案如得不到北京的「諒解」和允許﹐斷無成功之可能。

（五）基於上述的理由﹐台北必須遵守由中華民國參與創建聯合國時確立的「一個中國」的原則﹐只有在這一原則規範下﹐參與國際組織和擴展外交空間的種種努力才有成功的可能。

〔註1〕〔註2〕〔註3〕參看﹕中國國際法學會編《中國國際法與國際事務年報》第1至3卷、丘宏達《我國參加聯合國周邊的國際組織之可行性》﹔曹俊漢《我國參加亞洲開發銀行及關稅與貿易總協定之比較──「會籍」與「名稱」的觀察》﹔楊力宇《中華民國的大陸政策及對外關係》﹔李子文《中華民國與聯合國及其周邊組織》等文。◆