中美撞機事件的國際法研判

中美軍機「擦撞」事件在歷時第11天之際，由於美方在遞交給中方的「致歉信」中，對撞機導致中方人機墜毀，以及美機未經中方同意降落海南機場表示「抱歉」，令中方感到美方態度有所軟化而使事態出現轉機。中方終於在當天釋放了在押的24位美國機組人員；雖然中方一再表示事件並未完結，並且還透露，中國正根據國際法和中國法律調查這宗事件。由此可見，相關國際法規定將會成為最終解決這次撞機事件爭拗的關鍵。根據1949年聯合國大會通過的第375（4）號《國家權利義務宣言草案》第14條規定：「各國有責任遵照國際法及國際法高於各國主權之原則，處理其與他國之關係。」這條國際法的基本原則理應作為處理此次事件的總的指導原則。又據1970年通過的聯合國大會決議第2625（V）號之《國際法原則宣言》規定：「每一國應以和平方法解決其與其他國家之國際爭端，俾免危及國際和平、安全及正義。各國因此應以談判、調查、調停、和解、公斷、司法解決、區域機關或辦法之利用或其所選擇之他種和平方法尋求國際爭端之早日及公平之解決。」這條國際法原則應當作為處理此次事件的具體的指導原則。為求「價值中立」的立場，本文盡量援引相關國際法規定，作為研判此次撞機事件的法理依據，希望能對廣大讀者瞭解此次事件有所幫助。

此次中美軍機「擦撞」的事發地點，位置是在距中國的海南島約70海里的南中國海上空。據中方飛行員趙宇的目擊證詞指稱：「當天上午（4月1日），能見度2.4哩，他們接獲命令，於8時45分起飛，前往海南島東南空域執行任務；起飛後約7分鐘，在左前方20度距離30哩處，發現一大型飛機。他和王偉飛近目標，發現是一架美國EP-3電子偵察機；此時美軍可能也發現他們，慢慢調整航向至40度，兩架殲8也同時轉向。9時05分，美機把航向調到110度，中國大陸飛機也把航向轉到110度。這時中國大陸飛機位於靠海南島一側，美機在外側，距離四百碼。9時07分，美機突然向中國大陸飛機大動作轉向，致使王偉的飛機無法躲避，一下子撞了上去。我看見美機的左機頭和左翼從王偉的機身上滑過去，緊接著美機左翼外側的螺旋槳就把王偉的飛機垂直尾翼打得粉碎。這時我無法及時接近，看見王偉飛機垂尾已沒有了，無法操控飛機，就平平地飄在空中；大約30秒後，王偉的飛機就右滾掉下去，王偉及時跳傘，從那以後就失去與王偉的無線電聯繫。他隨後盤旋，爬升高度，查看王偉跳傘情況。發現王偉飛機已墜海，同時在空中看見飄有座椅穩定傘和救生傘；他盤旋一圈，把王偉的位置確定，然後回航，約9時23分安全降落。10分鐘後，受損的美國偵察機也隨後降落。」（引自《世界日報》，2001年4月7日，A4版）

從上述中方飛行員的目擊證詞來看，中美軍機相撞是在中方軍機執行巡邏任務時與美方偵察機遭遇的情況下發生的。以上趙宇的目擊證詞是通過中國中央電視台於4月6日晚七時新聞聯播節目公佈的。之後，北京駐華盛頓大使館發言人於4月9日表示：「我們相信中國飛行員的目擊證詞。」不過，美國國防部官員提出的陳詞與中方飛行員的目擊證詞卻有頗大的出入。

據美國巴爾的摩《太陽報》報導，要求匿名的國防部官員表示，在海南島與被留置的24名美國機員談話後發現，發生事故的中國大陸殲八乙型戰機飛行員王偉，曾三度駕機從美國EP-3偵察機下方緊貼掠過，有一次距離甚至在兩、三尺內。然後，王偉的戰機尾翼撞到偵察機的左翼，隨即墜海。另一位美國官員則表示：「這次，他（王偉）誤判了飛行路徑。」他說，撞擊力將戰機推至偵察機的機鼻。中方戰機「斷成兩截」，美國EP-3偵察機螺旋槳和鼻錐受損，高度「失控」，驟降五千尺。

美國官員表示，這些機員（美方）的說法與北京當局的說詞牴觸，中方一直堅稱，美國偵察機突然大動作轉向，造成此一事故。而美國國防部官員則表示，美國偵察機當時「機身水平，向前直飛」。在王偉的戰機撞擊偵察機之後，偵察機駕駛員無法控制飛機，飛機才向左傾斜向下轉向。白宮發言人傅雷雪九日重申政府的立場，他表示：「美國沒有什麼可道歉的，美國已仔細審查此事。」他表示，「還有其他我不方便討論的資訊」，而美國拒絕道歉，這些資訊是考慮因素。（引自《世界日報》4月10日，A1版）

從以上美國官員的陳詞來看，中美軍機相撞是在美機執行偵察任務時，遭中方軍機攔截，由於中國軍機過近貼緊美機而導致碰撞墜毀。如果要追究責任的話，雙方都有錯，故中美兩造皆有責任。

上述中美雙方的陳詞，僅限於從「技術層面」為我們瞭解案發經過、研判事發原因提供了部份依據。這些陳詞對解決中美雙方責任歸屬的爭拗無疑具有重要的參考價值。但真正要解決問題，還必須結合「法理層面」加以研判。

中美撞機事件發生後，中國外交部於4月3日晚間10時緊急召開記者會，就事件本身提出五點聲明，要求美方認錯道歉，理由如下：

第一、美軍偵察機在中國沿海的偵察行為和飛行狀態，超越「飛越自由」原則，中國飛機基於國家安全對美機跟監是正當且符合國際法。美機違反飛行規則，造成中方飛機墜毀，應對此承擔全部責任。

第二、美偵察機未經許可進入中國領空及降落中國機場，是違法行為。1944年國際民用航空公約第三條明確規定，一國的軍事航空器未經許可不得在他國領土上空飛行或降落。美機從撞毀中方飛機至進入中國領海上空到降落中國機場的整個過程，從未向北京發出進入或降落的申請，也未向中方發出通知。事實證明，在整個過程美機有時間發出申請或通知，但美機沒有如此做。美機擅自進入中國領空和中國機場降落，嚴重侵犯中國領土主權。

第三、美機機頭前部脫落，左翼第二螺旋槳受損變形，足以證明美機當時是突然向中方飛機轉向。美方應就此事承擔責任，向中方道歉。

第四、根據國際法和中國法律，中國大陸是受害國、事實發生國和肇事航空器降落國，中方有權對此事件進行調查。由於事件突然、複雜，中方當然需要足夠時間調查。美機不是民用航空器，而是軍機，且是非法進入中國，當然不存在豁免問題。中方也將依調查結果，保留向美方交涉的權利。

第五、美方當務之急不是提出要求，而是作出深切反省和道歉，對中方要求作出交代。向中方解釋美國偵察機為何要經常到中國近海偵察以及美機為何要違反操作規則突然轉向撞向中方飛機及非法進入中國領空。中方正在調查，將根據調查結果，對美方飛機和機組人員做出適當處理。

以上中方的五點聲明，從文字上看來義正詞嚴，一環扣一環，顯得十分有力，並且合乎情理。但內中各項理由是否經得起推敲，還需援引相關國際法作出研判。

針對中方的五點聲明，美方作出了強硬反應。美國總統布殊表達希望中方歸還迫降在海南島的美國EP-3偵察機和機員，以免損害雙邊關係。他說，美國不想讓這件意外成為國際事件，也已經給予中國大陸時間，做出正確的事情。並且還表示，美國軍機緊急降落在中國大陸領土，是很不尋常的狀況。至於對中方人機墜毀一事表示「遺憾」，拒絕中方的「道歉」要求。同時，白宮發言人也正式表明，美國不會應北京的要求，就一日發生的美國EP-3偵察機與中國大陸戰機擦撞迫降海南島一事，向北京道歉，白宮國家安全局發言人康垂曼女士也表示：「美國並未做任何需要道歉的事。美國沒有做錯。」由美國總統、政府官員到國會議員都表示不會道歉。美方還就中方五點聲明表示不同意見，認為中國大陸聲稱，美軍偵察機飛越其「經濟獨佔區」領空，違反聯合國的海洋法。事實上中國大陸是把外國戰機不得飛越範圍較小的領空的界線，提高為超過一般民航標準的侵犯領空定義。再者，美方說，偵察機是在發出求救信號後合法降落海南島，但中方則說它是非法降落其領土，並強調美方無權要求豁免或對該偵察機的主權。

以上美方的論點，等於間接反駁了中方的五點聲明。美方的論點是否站得住腳，同樣必須援引相關國際法加以研判。在案發的後續幾日裡，美方政府向中國提交一份正式聲明，對事件表示遺憾，但仍然沒有道歉。美方發言人說，在不知道所有事實前，要美國承擔責任及道歉，是不適當的。但中方發言人孫玉璽在4月十日的記者會表示不能接受美方的「遺憾聲明」，他表示：「我這裡能說的已很明確了，我們要求美方作出道歉，當然現在為了解決好這一問題，我們希望美方採取合作的態度、務實的態度，這樣，如果美方能認真對待中國人民的嚴正要求，相信這個事件會盡快得到妥善解決的。」

中方的要求，在情理上是可以理解的，因為撞機事件畢竟導致中方人機墜毀的效果，美方無疑應負一定的責任。但這種責任是否應由國家承擔，抑或應由機員個人承擔？則確實應該通過調查事件經過後，結合相關國際法作出研判才可作出決定。否則便有「有罪推定」之嫌，不符合美國的法治精神，這也是美方拒絕中方道歉要求的原因。如按國際法的慣例，對違反國際法的非法行為的懲罰方式有三種：最嚴厲的為限制主權，其次為賠償，第三即是道歉。如美方以「國家責任」的形式向中國表示道歉，等於承認自己在這次事件中犯了違反國際法的非法行為，其後果可能還會導致「肇事」機員受審、被迫賠償、限制在中國專屬經濟區內從事偵察活動（限制主權的一種方式）等懲罰，這大概應是美國拒絕道歉的最主要原因。中美雙方的這種僵持狀態，確實需要雙方按照國際法的基本原則進行調查、審核，並對整個事件的前因後果根據相關國際法規定作綜合研判，必要時還須提交國際法院仲裁，方能最終妥善處理此次事件。

根據前述中美雙方的陳詞及官員對事件解釋的理由來看，中美雙方爭拗的焦點問題可歸結為如下幾個方面：

一、美偵察機在中國專屬經濟區活動是否違反國際法？

二、中美雙方戰機相撞的責任歸屬問題？

三、美偵察機降落中國機場是否構成嚴重侵犯中國領土主權？

四、中國對降落海南機場的美機有否管轄權？

以下僅就上述四個焦點問題依據相關國際法作出綜合研判。

（一）根據中國外交部的五點聲明指稱，此次中美撞機事件的肇事原因是由於美機在中國沿海偵察，違反國際法規定的「飛越自由」原則，中國飛機作符合國際法的跟監，兩造軍機遭遇，結果造成中方飛機墜毀的事故。無論如何，就事件的效果來看，中方是受害者，美方對事件產生的效果必須負一定的責任，這在國際法的案例中亦有案可考，有例可循。但這畢竟是就事件的後果而言，屬一種倒果為因的逆式推論。至於事件的前因是否也如中方的聲明所指稱，則必須援引相關國際法來研判。

據中美雙方確鑿消息報導，中美軍機相撞案發地點是在距中國大陸沿海180海里，距海南島70海里的南中國海上空。關於美機在這一空域活動是否超越「飛越自由」、因而違反國際法問題，可援引1982年12月10日通過的《聯合國海洋法公約》（United Nations convention on the Law of the Sea）作出研判。

(1)據《公約》的第二節「領海的界限」之第三條規定：「每一國家有權確定其領海的寬度，直至從按照本公約確定的基線量起不超過12海里的界限為止。」可見案發地點不屬中國的領海界限範圍，因而也不屬中國的領空界限範圍。

(2)據《公約》的第五部份「專屬經濟區」之第57條規定：「專屬經濟區從測算領海寬度的基線量起，不應超過二百海里。」可見案發地點正好在中國的專屬經濟區範圍內。

(3)據《公約》第七部份「公海」之第86條規定：「本部份的規定適用於不包括在國家的專屬經濟區、領海或內水或群島國的群島水域內的全部海域。本條規定並不使各國按照第58條規定在專屬經濟區內所享有的自由受到任何減損。」可見案發地點並不屬於公海。

(4)據《公約》第58條「其他國家在專屬經濟區內的權利和義務」規定：「在專屬經濟區內，所有國家，不論為沿海國或內陸國，在本公約有關規定的限制下，享有第87條所指的航行和飛越的自由……，各國在專屬經濟區內根據本公約行使其權利和履行其義務時，應當顧及沿海國的權利和義務。並應遵守沿海國按照本公約的規定和其他國際法規則所制定的與本部份不相牴觸的法律和規章。」可見美機在中國專屬經濟區範圍上空有飛越自由，但不得與中國在專屬經濟區內的權利、管轄權和義務相牴觸。

(5)據《公約》第56條「沿海國在專屬經濟區內的權利、管轄權和義務」規定：「沿海國在專屬經濟區內有：

[a]以勘探和開發、養護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源（不論為生物或非生物資源）為目的的主權權利，以及關於在該區內從事經濟性開發和勘探，如利用海水、海流和風力生產能等其他活動的主權權利；

本公約有關條款規定的對下列事項的管轄權：

[1]人工島嶼、設施和結構的建造和使用；

[2]海洋科學研究；

[3]海洋環境的保護和保全。

[c]「本公約規定的其他權利和義務。」

可見沿海國在專屬經濟區內的權利行使只及於海床及其底土的自然資源的開發利用，而不及於洋面及其上空，換句話說，專屬經濟區的洋面和上空，各國只要不妨礙沿海國的權利行使，則有航行和飛越的自由。

根據以上《海洋法公約》規定，中、美軍機「擦撞」案發地點的法律地位當屬中國的主權權利和管轄權所不及的專屬經濟區上空。但美機在該空域的活動是否有與本公約規定的其他權利和義務相牴觸之處，還須通過進一步的調查結果才能作出研判。

僅就以上所引《海洋法公約》有關專屬經濟區的法律條文來看，美國偵察機在中國專屬經濟區上空活動應該說是在國際法允許的範圍內，至於這種允許是否與中國法律有牴觸，則屬另外一類問題。這種國際法與國內法相牴觸的情況，在軍事活動的爭端中最常見。根據《海洋法公約》第298條第1款規定：「關於軍事活動，包括從事非商業服務的政府船隻和飛機的軍事活動的爭端」，可提交國際海洋法法庭或國際法院調解。

（二）中美雙方軍機相撞的責任歸屬問題，除根據中美雙方對案發經過的陳詞及日後進一步調查結果等「技術層面」的研判外，根據相關國際法規定作「法理層面」的研判也是極為重要的。據中方的聲明研判，中美軍機在中國專屬經濟區上空之所以發生相撞，主要是因中方認為美國偵察機在其專屬經濟區上空從事非和平目的的軍事偵察，屬違反國際法和中國法律及規章的行為，中國有「跟監」的權利，即行使國際法賦予的「緊追權」。根據《海洋法公約》的第111條「緊追權」之第2款規定：「對於在專屬經濟區內或大陸架上，包括大陸架上設施周圍的安全地帶內，違反沿海國按照本公約適用於專屬經濟區或大陸架包括這種安全地帶的法律和規章的行為，應比照適用緊追權。」據稱，美偵察機所在地點為中國專屬經濟區內之敏感地帶，中國可比照美機違反安全地帶的法律和規章的行為對其行使「緊追權」。不過，美方也許會援引本《公約》關於「安全地帶」的法律地位條文加以反駁，《公約》第260條對「安全地帶」作如下規定：「在科學研究設施的周圍可按照本公約有關規定設立不超過五百公尺的合理寬度的安全地帶。所有國家應確保其本國船隻尊重這些安全地帶。」而且，這些「安全地帶」只限於海床及底土，這些「安全地帶」的法律地位在《公約》第259條中也有明確規定，即：「安全地帶」不具有島嶼的地位，其中的設施或裝備沒有自己的領海（當然也沒有自己的領空），其存在也不影響領海、專屬經濟區或大陸架的界限的劃定。可見沿海國對專屬經濟區或大陸架上的「安全地帶」（或「敏感地區」）的主權權利和管轄權的行使只限於五百公尺範圍內的海床及底土，而不及於海洋上空。「緊追權」的行使當然應以主權權利和管轄權的行使為依據。

中、美戰機發生「擦撞」就是在中方行使其「緊追權」的情況下產生的。一般說來，「緊追權」的行使只限於在領海或毗連區內時開始，而且只有追逐未曾中斷，才可在領海或毗連區外繼續進行。而領海和毗連區的範圍加起來不得超過24海里。中方對美機行使「緊追權」顯然是在領海和毗連區外繼續進行，其行為是否合乎相關國際法規定？還必須依據各國對美機監控的確鑿資料進行研判。如果研判結果證明中方行使「緊追權」為合理合法，那麼，「擦撞」事故的責任由美方完全負責。如研判結果證明中方行使「緊追權」為不適當，那麼，「擦撞」事故可被解釋為「意外」，中、美雙方皆有責任。由此可見，中方軍機行使「緊追權」是否適當？將會成為日後中美談判討論軍機相撞的責任歸屬問題的關鍵。而美方在事件發生後也一再強調，中方軍機在國際空域飛行時太過接近美機，無疑暗示中方有不適當運用「緊追權」之虞，為談判討論責任歸屬預留伏筆。

（三）美偵察機降落中國機場是否構成嚴重侵犯中國領土主權問題，亦須援引相關國際法規定作出研判。按照一般國際慣例，在國際空域「自由飛越」、或在沿海國的領空「無害通過」的外國飛機，在遇到緊急危機狀態下，發出求救信號後，沿海國理應協助其安全降落最近地點。但軍事飛行器則例外，因為它不享有「無害通過」的權利。《海洋法公約》第二部份「領海和毗連區」之第19條第2款規定：「如果外國船舶在領海內進行下列任何一種活動，其通過即應視為損害沿海國的和平、良好秩序或安全：

（c）任何目的在於搜集情報使沿海國的防務或安全損害的行為；」據此，中國方面可以不允許美機通過領海降落本國領土。而1944年《國際民用航空公約》第3條規定：「一國的軍事航空器未經許可不得在他國領土上空飛行或降落。」這條與《海洋法公約》關於外國船、機「無害通過的意義」條款精神是一樣的。中方可視未經允許降落海南的美機為侵犯中國領土主權的行為。中方的指責是有法理依據的，故美方在4月11日遞交中國的「致歉信」中就此事表示「非常抱歉」（Very sorry）。不過，如果美機在案發後不顧而去，或者降落在中國以外的領土上，則中方無由對美國人機實施管轄權，此次撞機事件將會以不同的方式出現，整個事件可能會不了了之，中國至多只能對美國行使抗議權。因此，美機未經許可降落中國領土雖是違反國際法的，但同時又是為了解決問題所必須這樣做的，因為兩造軍機相撞造成一方人機墜毀，在國際法的慣例上等同於在墜機國的領土上製造了一宗犯罪行為，即使在國際空域，美方機組人員都必須負一定的刑事責任。美機組人員主動降落中國領土，從某種意義上也可解釋為負責任的表現。

（四）此次中國對降落海南機場的美機有否管轄權？在這裡可以毫無疑問地回答：有管轄權。美機組人員無權享受轄免，必須接受中國法律的管轄。理由有二：（1），中美軍機在南中國海上空相撞，導致中方一架殲八戰機墜毀人失蹤，其效果等同在中國領土上製造了一宗犯罪行為；（2）美軍機在未經中方同意的條件下降落海南機場，其效果等同侵犯中國領土主權。根據以上兩項理由，中方有權對美機組人員行使管轄權，包括扣押機組人員，搜查該機及對導致兩宗犯罪行為的美機負責人追究肇事責任。

以上中方合理行使管轄權的法理來源是根據如下國際法原則和國際法慣例作出的。

（一）根據《奧本海國際法》第3章第8節「管轄權」之第139目「對在外國的外國人的管轄權」的規定：對外國人就他們在國外的行為行使管轄權是以該行為在國家內發生的效果為依據的。這一國際法中著名的「效果原則」亦為美國所採用。如1976年《外國主權轄免法》中，美國主張對外國在國外所作與國外商業活動有關但發生「在美國的直接效果」的行為有管轄權。這一為美國人所採用的「效果原則」同樣適用於此次中美撞機事件，依據該原則，中國對美國機組人員發生「在中國的直接效果」的行為有管轄權。

（二）國際法院依據「效果原則」裁決的著名的「荷花號案」可供參考。 1927年國際常設法院判決的「荷花號案」（The Lotus Case），與這次中美軍機「擦撞」事件有相似之處，1926年8月2日午夜，法國輪船荷花號與土耳其輪船波茲－庫特（Boz-kourt）號在公海上發生碰撞，結果波茲－庫特號沉沒，土耳其人死亡八名。當荷花號駛抵君士坦丁堡時，土耳其政府對土耳其船的船長和荷花號上值班守望的法籍船員提起了連帶的刑事訴訟，兩人都被判監禁。法國政府提出了抗議，理由是：土耳其對於公海上外國人在外國船上所作的行為沒有管轄權，而船旗國對這種行為則有排他性管轄權。這個爭端由兩國協議提交國際常設法院，該法院由院長作決定性投票而判決。判決稱：土耳其提起刑事訴訟「並不違反國際法原則」，因為（除其他理由外）在荷花號船上所作的行為是在懸掛土耳其旗幟的波茲－庫特號船上發生效果的，因而也就像在土耳其領土上發生效果一樣，使土耳其取得對於該外國行為者的管轄權。法院還認為，國際法並沒有任何規則禁止國家就在其領土之外所作的犯罪行為對外國人行使管轄權。

根據上述「荷花號案」的案例，中、美戰機「擦撞」事件雖發生在中國的主權權利和管轄權所不及的專屬經濟區上空，但該事件發生的效果導致中方人機墜毀，因而也就像在中國領土上發生效果一樣，中國對美機組人員應有管轄權。美方對事件本身應負一定的刑事責任。即使中方現已全部釋放美國機組人員，但仍保有對該機組負責人追究刑事責任的權利。

中美軍機「擦撞」事件雖因美國遞交給中國的「致歉信」而打破了僵持的局面，但其後續發展吾人還需拭目以待。往後的日子裡相信中美雙方還會有一系列的談判。中方最初的目的是要美方以「國家責任」的形式承擔事件的全部責任，也即是（一）道歉，（二）賠償，（三）限制美方在中國沿海偵察的活動（國際法院對違反國際法的犯罪行為實施的三種懲罰措施），但為美方所拒絕。美方遞交中國的「致歉信」，中、美雙方在解讀方面存在著很大的「認知」差距。中方外交部發言人在答記者問時似有將其視為「國家責任」形式的「道歉」之意；但美國官方發言人在向其國人交代時，則將其解釋為對此次「意外」事故表示「遺憾」與「抱歉」，並非美國「國家責任」形式的「道歉」。事實上，美方也一再表示自己「沒有犯錯，不必道歉」。對於中美這種「認知」上的差異，在即將到來的中美談判過程中，相信雙方必有一番爭執。最終的結果，也許只能落實對中方人機墜毀的賠償這一層面，其他的目的看來是頗難達到的。