美國「台灣關係法」之評析

1979年1月1日，美國同中華人民共和國建交，並公開承擔了與台灣「斷交、撤軍、廢約」三原則，但嗣後不久，美國總統卡特於1月26日向國會提出「台灣關係綜合法案」。該法案幾經美國國會修正，在同年3月29日完成全部立法程序，卡特總統於4月10日簽字生效，編號為P.L. 96-8的《與台灣關係法》正式成為美國法律。12年來，美國依據此法不僅與台灣保持了1979年以前雙方的「實質關係」，而且這種「實質關係」還得到了增強，從這一現實情況來講，我們再度回首評析《與台灣關係法》是很有必要的。

首先，關於國內法與國際法的問題，按國際法的觀點看，國際法和國內法所規定的關係是不同的，「國內法規定一個國家統治下的個人之間的關係，以及國家和個人之間的關係」，而「國際法則規定國家和國家之間的關係」。（見《奧本海國際法》（上卷第一分冊）P.25商務印書館1971年11月出版）因此，從這個意義上講，《與台灣關係法》作為美國的國內法，其本身沒有理由，更沒有權利規範與不屬於美國主權管轄範圍的台灣的關係。該法不僅在美國立法史上十分罕見，而且其以國內法形式規定與屬於別國領土主權的地區之關係，更是世界少有。國內法與國際法雖有密切的關係，例如國家為履行和享受它在國際法上所負擔的義務和權利，有時需用國內法去補充和規定，但「國家不應當用國內法來做決定國際權利與義務的標準」（見雷崧生著《國際法原理》（上冊）P.21. 台灣正中書局1981年5月出版）美國的政策不時宣稱：「西太平洋地區」（實際上指台海地區）的「和平與穩定，涉及美國的政治、安全與經劑利益，且為國際間所關切之事」；「美國與中國之間建立外交關係之決策，乃是基於一項期望，即是台灣之未來，將以和平手段決定之」；「認定任何以和平以外之手段，決定台灣之未來之努力，包括抵制及禁運在內，均為對於西太平洋地區之威脅，且為美國所嚴重關切」。維持國際和平與安全固然是當代國際社會公認的準則，但它不能用來剝奪國際法賦予的一個主權國家所享有的最基本的權利。《與台灣關係法》的上述條文顯然旨在約束中華人民共和國，要求其承擔放棄用武力捍衛祖國領土完整的權利的責任，而按照美國的願望和利益行事。尊重國家主權和領土完整、互不干涉內政，是現代國際法的重要原則。《與台灣關係法》恰恰違反了這一國際法原則。該法雖出於美國與台灣維持「非官方關係」的需要而制定，但法案條文中多處將台灣實際上視為一個「獨立的政治實體」，對台灣駐美人員賦予「外交豁免與特權」，對台灣在包括國際金融組織在內的各種國際組織中的會員資格，給予間接支持。尤其是第四條（b）款（1）明確宣稱：「舉凡美國法律提到或涉及外國的國家、民族、政權、政府、或類似實體時，此一名詞包括台灣在內，此類法律也可施用於台灣」。眾所周知，台灣是中國領土的一部分，中華人民共和國政府是中國唯一合法的政府，這在中美《上海公報》和《建交公報》及其後的《八一七公報》中均得到美國的確認。但《與台灣關係法》對此恣意進行破壞，意圖製造「兩個中國」或「一中一台」。這種干涉別國內政，違反國際法準則的行為，竟被美國當局用美國法律的形式予以肯定，實在是非常霸道和荒謬的。

其次，《與台灣關係法》事實上起到長期分離兩岸的作用。《與台灣關係法》明確規定對台灣軍售，提高台灣「充分自衛能力」，企圖使海峽兩岸長期維持不戰不和的局面。該法宣稱：「以防禦性武器提供台灣」為「美國的政策」。為此，「美國將供應台灣此類防禦器材與防禦服務，供應數量以使台灣足以保持充分之自衛能力為度」。對美國軍售台灣問題，中國政府曾多次向美國政府進行嚴正交涉，兩國並於1982年達成《八一七公報》。該公報明確規定，美對台軍售的質與量不超過中美兩國建交後這幾年來所提供的水準，並在數量上要逐漸削減。但美國違反公報的精神，每年僅削減2,000萬美元，這對當時年軍售台灣金額高達八億美元的美國來說是微不足道的，對台軍售的徹底終止事實上要等到40年以後才能實現。而且，近幾年來，美國還向台進行高層次的軍事技術轉移，以繞過中美《八一七公報》對軍售台灣所作的質的限制。美國向台灣出售武器，對台進行高軍事技術轉移，顯然是侵犯中國主權，干涉中國內政的行為。然而為了掩蓋其違反國際法原則的行徑，《與台灣關係法》卻冠以「維護在西太平洋地區的和平、安全與穩定」之詞。美國政府的此類行徑，實質是阻撓中國和平統一，使海峽兩岸長期處於不統不獨的分裂狀態。我們不能不注意到，「台灣關係法」一方面脅迫中共只能「和平解決」台灣問題；美國政府則一再強調，在兩岸間「不作調解人」、「不會對台施壓，促其與中共談判」的立場。另一方面，《與台灣關係法》事實上又將台灣視作一個「獨立的政治實體」。特別是近幾年來，美國政府逐漸增強與台灣的政治關係，提升與台灣官員的接觸層次；並允許台灣在美國增設辦事處，其數目已達13個，與美台「斷交」之前的14個相比僅差一個。美國持續對台軍售、在兩岸關係問題上的所謂「不作調解人的立場」和政治上對台或明或暗的支持，始終是台灣當局對抗大陸和平統一中國呼籲的不可或缺的「三位一體」的盾牌，它使台灣當局自恃有較強的軍事實力和美國的軍事、政治等方面的支持，在海峽彼岸長期與大陸抗衡。近幾年來，台灣當局對維持兩岸不統不獨的局面猶為醉心，台灣高層官員曾不止一次地公開宣稱，「立即統一與永遠分離均非我所願」。台灣當局的這種態度，不能不說是《與台灣關係法》和美國政府對華政策有直接的關係，它們對中國統一進程的阻礙作用是顯而易見的。

再次，《與台灣關係法》以「維持西太平洋地區的和平、安全與穩定」，以及「維護與提高」「台灣人民的人權」為藉口，以確保美國在遠東地區的各種利益。第二次世界大戰以來，美國政府經常以「維護和平與安全」、「保護人權」為由，干涉別國內政，妄圖使某個國家或地區的政治發展符合美國的意志和利益。《與台灣關係法》即是明顯一例。當年，美國國會通過《與台灣關係法》，將美國上述慣用手段寫進了該法案中，賦予美國政府以「維持西太平洋地區的和平、安全與穩定」，維護台灣人的「人權」為由，干涉中國內政的權利。美國的對華政策是它對亞洲政策的一部分，是服從於美國全球戰略需要的。1979年，美國政府出於在全球範圍內「遏制蘇聯的擴張」的考慮，與中華人民共和國建立了外交關係，在「聯華制蘇」的同時，又企圖「以台制中共」。因此，保持「一中一台」，海峽兩岸長期維持不統不獨的局面，最符合美國在遠東的戰略利益，它使美國在對蘇和對台海的戰略上處於進可攻退可守的地位。同樣基於上述目的，《與台灣關係法》不僅明文規定保護美國在台的經濟利益，而且也為美國干預台灣政治發展留有餘地，即所謂「在台灣的人民的人權之維護與提高」，「為美國之目標」。其後，美國政府和國會議員利用「人權」等問題促台灣當局走「政治民主化」之路，使台灣的政治發展符合西方式「民主政治」。從而保持美國對台灣政治發展的「可預期性」，以最終確保美國在遠東地區的政治、經濟和戰略等利益。

縱觀《與台灣關係法》實行12年後的兩岸關係和世界形勢發展，我們不難發現，一方面兩岸關係日趨緩和，兩岸民間交流迅速發展，形勢正朝著有利於中國和平統一的方向發展。另一方面，由於台灣當局自恃有美國等一些西方國家或明或暗的支持，依然頑固堅持反共拒和的立場，使台海局勢繼續處於不穩定狀態；尤其是近幾年來，台灣當局為謀求武器來源的多樣化，竭力從一些西方國家大量購買先進武器。這對亞太地區和平與穩定，不能不說是一種潛在的威脅。中國和平統一乃大勢所趨，任何勢力都是難以阻擋的。為了亞太地區的和平與穩定及中美間共同的長遠利益，我們認為美國有必要改變「一中一台」的錯誤政策，廢除或修改《與台灣關係法》中違背國際法準則、損害中國主權、不利於中國統一的條文，以便海峽兩岸的和平統一早日實現。 （說明：本文有關《與台灣關係法》譯文的引文，參見Robert L. Downen著，翟國瑾譯的《台灣關係法析論》一書，台灣黎明文化事業公司1981年4月出版。）◆