論兩岸外交互動新情勢

1月8日中國國民黨中常會由外交部長錢復以從政同志身份，報告《在世界新秩序中我國的國際地位與角色》，強調中華民國必須以更務實的態度，開闊的胸襟和前瞻的眼光，在世界舞台上扮演更積極的角色，努力作一個國際新秩序的參與者，經濟集團化的合作者，和世界共同體的貢獻者。

中常委趙自齊、辜振甫、高育仁三人，亦指出今後國際新秩序一定會以經濟發展，實質關係為重點，政府應以經貿力量發展參與國際組織與事務。

國際組織依參與者的性質，可分為「政府間國際組織」與「民間國際組織」兩大類。前者的參與者必須具有政府或國家代表的資格，在中共千方百計的封殺下，大多數政府間國際組織的會員國只得就我國與中共之間選擇其一，作為中國的代表，致使我國參與政府間國際組織非常困難，今日我國僅在11個政府間國際組織中擁有正式會籍。後者的參與者無須具備代表政府或國家的資格，是以遭受中共的阻撓較小，中共要趕盡殺絕亦力有未逮，目前我國參與的非政府間國際組織計約676個。

包括前美國駐聯合國常任副代表費浩偉在內的若干對國際組織真相一知半解的人士，都錯誤地以為我國可「繞過」或「不經由」聯合國入會的門檻，就可跨進聯合國體系下的各種專門性機構。例如，「聯合國工業開發組織」、「國際貨幣基金」、「世界銀行」、「國際金融公司」、「國際發展協會」、「世界智慧財產權組織」等。

費浩偉建議：「台灣應先以參與聯合國各類專門性，技術性國際組織的工作開始，由於這些專門機構成員不一定是聯合國會員國，且政治性低，較不會受到中共阻撓。」國內許多學者又盲目附和，一致要求我政府積極尋求參與或加入聯合國的專門機構。偌輩人的錯誤有三：

第一、不知聯合國大會的決議對其體系下的專門機構有影響力。1971年10月25日聯合國第1976次全體會議通過排除我國接納中共決議案，我國喪失聯合國代表權之後，因聯大第396號決議案規定，我國亦同時喪失在聯合國體系下其他專門機構的代表權。

第二、不瞭解雙邊外交關係是參與國際組織的基礎。我國能否「加入」某一國際組織端視與會各國代表的投票，參與政府間國際組織的各國代表必須按照本國政府的訓令來投票，在與我國沒有雙邊外交關係的情況下，與中共有邦交國家的政府，不太可能訓令其代表，投票反對中共的立場而支持我國入會。

第三、誤以為只要我國不申請參加具有政治性的國際組織，而申請有關經貿金融性的國際組織，或者，不申請成為「會員」而申請作為「觀察員」，就可躲避中共的外交孤立與封殺。殊不知中共從不認為我國參與或加入任何政府間國際組織不具政治性。例如，1991年12月中旬，世界各國鑑於地球溫室效應日趨嚴重，亟待全球各國集思廣益，共謀因應之道，我國以為「聯合國氣候變化綱要公約會議」，既不具政治經濟的重要性，想不會招致中共的阻撓，遂申請以「觀察員」名義出席此一氣候變化會議，熟料竟亦遭中共從中作梗而未能與會。

中共認為我國為重返國際組織所採取的策略是「以屈求伸」、「委屈求全」，俟「捨名求實」、「先實後名」達到一定程度之後，再開始「寓實於名」、「以實彰名」，以符「名實兼收」之目的。中共錯誤地以為在國際組織中，倘台海兩岸政府均接受「雙重代表」或「一國兩席」，就會造成中國永遠分裂。事實上，我國與中共同時出席或參加一個國際組織或會議，在國際實踐上並不構成與會各國對我國的承認。例如1950年代，英國與蘇聯均不承認我國，但與我國同時出席聯合國會議，並不構成對我國的承認。而且東西德同時參加聯合國，亦未妨礙兩德的和平統一。

外交係衡情度勢的，要默察彼己力量的消長，除了憑藉本身實力以外，更重要的是運用「形勢」造成有利於己的條件，迫使對手讓步。

目前國際大環境對我國拓展對外關係比較有利者，計有三端：

第一、全球走向民主化自由化的時代潮流，而我國的憲政改革乃順應時代潮流，與中共的「四個堅持」，違逆時代潮流，適成對比。

第二、在全球已開發國家經濟普遍不景氣當中，經濟因素在國際關係上日趨重要，我國既為全球第13大貿易國，外匯存底高達824億美元，冠於全球，經貿實力雄厚，已廣為世界各國所重視，是以我國在國際社會上的地位已逐步提升，而中共在國際經濟領域中卻顯得力不從心。

第三、國際情勢丕變，東西德統一，蘇聯解體，新國際成員紛紛出現，這些國家多半急需與他國從事資金技術上之合作，無形中也使我國拓展外交的空間增大。

基於上述國際大環境對我有利的形勢，我國重返國際組織所應採取的三項優先程序為：

第一、先選擇加入非聯合國體系下的政府間國際組織。第二、加入中共尚未參加的政府間國際組織。第三、盡可能加入更多的政府間國際組織為重返或加入聯合國鋪路。

我國外交政策與大陸政策息息相關，要尋求外交突破，有賴兩岸關係的良性發展與中共的善意回應，由於中共採取「一個中國，一個政府」的外交政策，致令我國難以拓展雙邊外交關係。為維護我國之國際經貿利益，台北擬藉加入區域性經貿組織，例如「亞太經濟合作部長理事會」，來強化與亞太鄰邦間之關係；並以加入全球性國際經貿組織，例如，「關稅暨貿易總協定」，來建立與世界強國間之接觸。北平必須瞭解扼殺台北的國際生存空間，不僅無益於中國的統一，且會助長台灣內部的台獨意識，唯有兩岸間建立起互信互賴的關係，方有助於兩岸協商統一的及早來臨。

重返聯合國固為國人共同的願望，但不論是以中國代表權方式「取代」，或以新會員方式「加入」，在國際政治現實與中共作梗的情形下，短時間絕非容易。唯有朝野各黨派先凝聚共識，對外拓展雙邊外交關係，先加入非聯合國體系下的政府間國際組織與中共尚未參加的政府間國際組織，再俟機申請作為聯合國的觀察員，待時機成熟，中共內部發生變化或兩岸關係發展到一定程度，國內外環境改善，始有可能。

近日外界報導，中共為因應國際形勢，兩岸關係，以及考量台灣實力，傳已擬定外交新策略，以「圍而不攻，攻而不打」作為策略指導原則，即北平將保持包圍台北國際生存空間的優勢地位，維持隨時可以展開外交攻勢的主動地位，但卻避免挑起兩岸的外交戰，暫時停止壓縮我國的國際生存空間。緣以中共決策者知道，倘繼續扼殺我國的外交生存空間，將必刺激島內台灣獨立分離的訴求；與其讓台獨因北平的壓縮而有發展空間，倒不如讓台北維持現有的國際空間。

前些時候，中共中央曾向17級以上的中、高級幹部下達「紅頭文件」，要求改變過去以意識型態為主，而代之以現實利益為主的外交路線，將外交戰略重心移向東南亞，意圖結合大陸的勞工原料，台灣的財力行銷，香港的金融資訊，新加坡及其他東南亞華人經濟力量，擴大經貿文化活動，建立「大中華經濟文化圈」。全球經濟區域集團化，令中共重視與東南亞各國的往來，推動經濟協作系統。

若干中共決策者已經認識到，目前我國在不統不獨的狀態下，容易被美日等國利用以牽制中共。蘇聯解體後，中共成為西方國家和平演變的下一個目標，國際形勢與台灣的存在，均對中共不利。為謀反制和平演變，維持內部穩定環境，以及打開兩岸統一僵局，中共有意在兩岸各自堅持的「一國兩制」與「一國兩府」的立場中，尋求雙方均可能接受的妥協方案，擬出兩岸共同接受的一個中國，不再有統獨之分，擴大共同利益層面，加強兩岸密切聯繫，發展雙方千絲萬縷關係，使美日等國無法利用台灣對中國大陸產生槓桿作用。同時，中共倘能與亞洲四小龍的經濟相連，將得以與美日在亞太區域鼎足而立，既有助於內部的經濟發展，亦有助於兩岸未來的統一。

針對中共對台政策之變化與兩岸關係新情勢，我國亦重新調整大陸政策與外交政策的位階。自李登輝總統掌政以來，我國大陸政策與外交政策間之關係：時而以外交政策為主，大陸政策為輔；時而外交政策與大陸政策相互配合，不分軒輊；如今則確定大陸政策優於外交政策。目的在促使北平給予善意的回應，即承認台北為一個政治實體，不阻撓其加入國際經貿組織，並且依《國家統一綱領》三階段－－由交流互惠的近程，至互信合作的中程，以達協商統一的遠程－－發展兩岸關係。

現在，最容易顯示外交善意者，厥為中共不阻撓我國加入「關稅暨貿易總協定」，勿要在「名稱」、「先後」或同時加入的程序上，故作留難。況中共的阻撓在現實的國際形勢下，不見得必然可以奏效，很可能只會稍為延遲加入的時間而已。

就中國整體而言，海峽兩岸都加入「關稅暨貿易總協定」，增加兩岸經濟合作接觸與協商的管道，對雙方均為有利，是以對加入之申請，兩岸皆應採取更折衷之辦法，爭取「雙重代表」或「一國兩席」，互相鼎力協助，促使兩岸政府得能順利加入。且香港雖為「關稅暨貿易總協定」之一員，然對1997年的回歸中國並無妨礙。矧台海兩岸政府與香港悉為關稅暨貿易總協定的會員，則「一國三席」，中國在國際經貿事務上的影響力亦大為增加。

綜上所述可知，當前國際大環境，亞太區域中環境，以及兩岸關係的小環境，都對我國拓展務實外交有利。我國應把握此一契機，以國家本身的實力，順應時代潮流與國際情勢有利於我的變化，制定具有朝野共識的外交政策，根據《國家統一綱領》近、中、長程各步驟，循序漸進地促進兩岸關係的良性發展，團結29個與我有邦交國家的邦誼，建立並提升我與無邦交國家的實質關係，積極參與政府間國際組織及活動，結合海內外民間力量，造成「形勢」迫使中共不得不在外交上作出善意回應，以創造對我更為有利的國際環境，提升我國的國際地位，保障國家利益與尊嚴。◆