美國對台政策的新趨向

縱觀當今世界，正處於舊格局向新格局的轉換時期，戰後形成的兩極體系已經瓦解，多極體系正在形成。世界局勢發展表明「美國主宰世界的日子已經結束」，其在世界的影響力亦在削弱，但美國所具有的超級大國地位尚未動搖。美蘇兩國在緩和關係中，有合作也有衝突；有協調，也有競爭；有對話，也有摩擦。在此情勢之下，美國依然「相信中國在地緣政治和地緣戰略上的價值極為重要，只要整個大的國際環境沒有變化到會影響這種基本戰略構想的階段，美國與中國關係暫時惡化必將有限度。相互需要，共同利益，遠超過彼此之間的歧見」〔註1〕。美國官員甚至認為，「中國的國際作用已發展到包括廣泛的全球問題和地區問題」，「與中國合作與否，對世界及亞洲地區的和平安定都有莫大的影響」〔註2〕。

儘管如此，筆者仍認為，「在美國對華關係優先次序發生變化，即已由戰略第一改為人權掛帥，戰略、經濟次之」〔註3〕，以及「懷疑」中國經濟改革是否會帶來政治改革的情況下，中美關係的恢復和正常發展尚需時日，尤其是兩國發展全面關係的勢頭，短時期更較難恢復到80年代水平。這一切，可能為90年代的美台關係密切發展提供了契機。未來十年，美台關係究竟會如何發展，必將是期望海峽兩岸能盡快實現和平統一的人們深切關心的問題。筆者擬從回顧過去十年美台關係的發展，並依據布希總統執政兩年來的對台政策現實，試對90年代美台關係之發展前景作一展望。

並未承認中國大陸對台灣的主權

中美建交後的第一個十年，美國政府基於本身利益及國際戰略格局的考慮，一直對海峽兩岸堅持推行「一中一台」的「雙軌政策」。一方面，美國政府承認中華人民共和國是唯一合法的中國政府，台灣是中國的一部分，表示希望在中美三個聯合公報的基礎上積極發展中美友好關係；另一方面，美國又單方面憑借國會非法炮製的《與台灣關係法》，把台灣當作獨立的政治實體，在「交新朋友不忘老朋友」的原則下，以所謂「公平與尊嚴」看待台灣，竭力堅持在中美三個公報同《與台灣關係法》所允許的「法律限度」內，同台灣建立與發展了一種「在美國歷史上沒有先例的非常關係」〔註4〕。台灣有關官員亦稱，台美雙邊關係在目前國際關係上「可說是獨一無二的」，「在現行法規或書本上找不到一個實例」〔註5〕。該關係主要表現在安全、政治及經濟等方面，雖非政府間，但卻具有近似官方性質的正式關係。

值得注意的是，美國在海峽兩岸和平統一方面，始終堅持自相矛盾的態度，雖一再聲稱「不介入，不調解，不阻撓，不對台施加壓力」；但在實際行動上，美國不調解是真，不阻撓為假；不對台施加壓力是真，不介入為假。如，據台《自立早報》1988年4月13日披露，美國某些官員為遏制當時台灣島內所興起的「大陸熱」，曾對台灣當局的大陸政策提出了「新觀念」和規定了政策界限，即「分而不離，和而不談，競而不爭，統而不一」，以因應大陸和平統一新挑戰；並建議台灣當局要憑恃所謂經濟「優勢」與大陸進行「和平競賽」與「隔海共存」，以使海峽兩岸不統不獨的分離格局固定化、合法化。美國此舉，無疑為中國的和平統一又增加了人為的複雜因素，設置了新障礙。

在兩岸互動關係方面。近幾年，美國政府對海峽兩岸互動關係發展趨向，始終予以「密切注視」。一方面，美聲稱對「海峽兩岸日漸開放，緊張局勢趨於和緩」之勢甚表「樂觀」；另一方面，則一再勸告台灣當局對大陸應繼續保持「敵我意識」，注意「冷卻大陸熱」；並期望台灣當局能通過與大陸進行人員接觸與經貿、文化交流而影響大陸改革，以為「整個中國的未來樹立起良好的典型」，使台灣能「長期同大陸隔海共存、競賽」，進而使台海兩岸分離現狀固定化。同時，美國官員亦私下「讚許」台灣當局以「對等政府」同大陸建立溝通管道的主張。認為這一主張屬於「進步且適當之立場」，所提「一國兩府」之議，亦是比較「合理而得體」〔註6〕。過去，美國對海峽兩岸和平統一問題所宣稱的政策是：美國一貫立場是此項問題應由台海兩岸的中國人自己解決；美國深切關注的是此項解決應循和平方式；美國不扮演統一談判的調解人，也不會公開支持台灣獨立的主張。近年來，美國政府在重申上述政策時，又增加了新的內容。其一為，美國政府對台海兩岸解決雙方分歧（台灣問題）的可能結果－－不論是統一、獨立、維持現狀，或任何其他形式均不作特定主張；其二為，美國認為任何解決方式，不應由單方面造成一種使對方不能接受的事實。去年四月，美國務院官員對增加的這項新內容的用意做了說明。他稱，美國此舉在於申明美國雖承認台灣是「中國的一部分」，但「並未承認中國大陸對台灣的主權」，而是「認定」台海雙方對此問題仍有「爭執」〔註7〕。

預測台灣政局二年內巨變

與此同時，美國某些官方人士及其輿論又再鼓吹「台灣地位未定」、公開主張「兩個中國」及阻止海峽兩岸談判統一。

據可靠的權威人士透露，美國防部一直視台灣為「國土未定的地區」。去年4月19日，美國防部向布希總統提出一份有關東南亞軍事情勢的報告，國防部副部長伍夫維茲就這一報告向參院軍事委員會作證時竟說，「台灣、西沙和南沙群島，《仍是沒有解決的領土問題》」。嗣後，美國防部提出澄清稱：「該項報告並不表示美國對台灣問題的政策有任何改變，其真正意思是台海兩岸的爭執，仍然是亞太地區潛在的不安定因素」〔註8〕。台報認為這個調門「顯然與《上海公報》及後來《八‧一七公報》的說法，有很大的不同」，並指出「台灣地位未定論」是極少數國際政客意圖永久分裂中國，以逞其不可告人的政治野心，所提出過的一項離奇論調。

同年10月27日，美國眾議院外交委員會亞太小組主席索拉茲在紐約聖若望大學亞洲研究學院第八屆亞洲問題研討會閉幕餐會上發表的書面講話中，公然認為「台灣的國際身份仍然未確定」，他「不能預言台灣前途如何」。他竟然不顧中美建交公報已明確宣佈的美國承認台灣是中國的一部分，說「美國行政部門在1978年雖『認知』台灣是中國之一部分的中國人立場，美國從未把它當作美國自己的立場」。索拉茲還明確地阻撓國共兩黨和談統一，他「告誡」台灣當局說：如果「中共和國民黨領袖達成的秘密統一交易，也將造成暴戾的反應。這是台灣的領導人們應瞭解的」〔註9〕。

同年11月10日，美國《紐約時報》發表題為《台灣太重要了，不能忽視台灣》的社論，宣揚事實上存在「兩個中國」的謬論，聲稱重新研究傳統的一個中國政策的「時機已成熟」。台灣政大外交研究所長周煦就此發表評論認為，《紐約時報》影響力較大，是「影響美國政府政策的因素之一」。他還說，「美國目前在國際法上是採一個中國政策，但國內法方面，《與台灣關係法》即承認台灣是中共之外另一個政府」。

同年12月，費正清接受台灣《中國時報》駐華盛頓特派記者訪問時，公開鼓噪中國統一「沒有什麼意義！對誰都沒什麼助益。如果我是台灣當局，我是不會讓北京那邊過來的，那只會帶給台灣災難！台灣如果併入中國，將一無所得」。他還聲稱，「在目前情況下，台灣應是中國的一個楷模，雙方沒有統一條件，能夠維持現狀最好！」〔註10〕

未來十年，由於美國對我和平統一台灣的疑慮未消除，其所謂的「不可預測性」有增無減，必將把繼續加強台灣的所謂「嚇阻性國防力量」，作為其維持台海地區穩定的最關鍵因素。

此外，美國為持續對台高額軍售尋找藉口，竟佯稱台海「具有戰爭潛在危機」。如，去年10月，美國中央情報局評估世界局勢時，即將台灣海峽列為具有潛在戰爭危機的Ｂ級地區。同時，美國中央情報局還透過有關管道，預測台灣政局將在二年內發生巨變。〔註11〕

把台灣與北京割開的意圖勢將生根

在對台發展經貿關係方面。過去十年（1979-1988），美台經貿關係基本上是一種「不平衡的相互依賴」關係，即台灣過分依賴美國市場，對美貿易順差巨大。期間，美台雙邊貿易額由90.3億美元增加到360.4億美元，增加了四倍。台灣也從1979年美國的第八位貿易夥伴，躍居為今天的第五位貿易夥伴。自1985年，台灣對美貿易每年維持巨額順差高達百億美元以上。在同時期，美國在台投資從6.9億美元擴增到26.8億美元，台灣也積極在美投資設廠生產。目前，美國已有17個州在台設有貿易代表處，進行產品推銷。

未來十年，美台經貿關係將繼續充滿摩擦與爭執。美國將採取恩威並濟手法，進一步促使台灣「改善貿易結構，消除貿易障礙」，以使美台經貿關係固定在「均衡而公平」的「相互依存」架構下。台灣將主動積極地加速實現經濟自由化和國際化，以及產業升級；盡快落實「加強對美經貿工作計劃綱領」（1988年制定），努力減少對美順差；加速分散市場，降低對美出口比例。同時，積極爭取加入國際經濟組織，以集體的力量抵銷美國單方面的壓力，促使美台經貿關係向「更正常，更穩定，更有利」的方向發展。

未來十年，美國將通過技術轉移、私人投資、貿易行為及教育機會等途徑，發展美台經貿關係，其中科技與文化教育的交流及合作將占重要地位。目前，台灣已是美國科技合作的第三大重要夥伴，雙方業已簽署39項科技合作協議。據悉，近一年由美國「國家科學基金會」與台灣「國科會」共同合作的研究計劃多達32項。同時，美台之間的文教交流，一直在「穩定中」增強，台灣留美學生已從過去的九百餘人，增加到現在的3.09萬人。現在台灣已有61所學校和教育單位，分別與美國的207所學校與教育單位，建立了合作關係。此外，每年有150名美國大學校長或知名學者，應邀前往台灣訪問。

在支持台灣政治民主化方面。美國官員曾公開宣示：「美國政府將在堅持一個中國政策的前提下，支持台灣政治民主化，但不希望台灣民主化的過程進展到完全的本土化，因為本土化到極點，必然引起《台灣獨立》的可能。《台獨》如果在台灣島內造成很大的政治問題，甚至造成美國與中共之間的問題，這都非美國所願見」〔註12〕。

90年代美國對台灣政治民主化的注意力將轉移到選舉的公平性與國會改選問題上。美希望台灣能在三年之內將國會改選成功。值得注意的是，美外交界人士在談到美之所以支持台灣政治民主化原因時稱，「台灣民主化的結果，使國共兩黨合作解決台灣問題的可能性更低。這個問題的談判解決，必須透過經民主程序產生的政府，而不是國民黨代表台灣與中共談判。這種局面，將使中共拒絕或接受與台灣作政府間的對等接觸均屬困難」〔註13〕。美《華盛頓郵報》專欄作家荷格蘭亦撰文稱，「把台灣的命運與北京割開的意圖，在台灣政府內部建立民主自由後，勢將生根。重返大陸的不切實際目標使台灣的活力受制太多了」。他認為，「一個中國的方案－－台北和北京均宣稱代表全中國－－正被情勢演變所淹沒」〔註14〕。人們從這些話中不難看出，美國一些人目前插手介入台灣政治事務的真實用心。

同時，美國亦正在加緊培養親美勢力，積極尋找代理人。據「美國在台協會」理事主席白樂琦披露，美國新聞總署每年從台灣邀請12名「領袖」到美國進行30天訪問，以增進對美國的瞭解。這些人當中，有許多已成為台灣「立法院」、學術界、新聞界與藝術界的「領袖」。白樂琦還稱，「可能成為立法院核心的增額委員中有許多人受過美國教育，另在31閣員中有17人；工商領袖中的比例也很高」〔註15〕。

變成美國控制下的政治實體

在支持台灣「拓展國際生存空間」方面，美國「欣賞」台灣推行「彈性外交」。美國官員公開聲稱，台灣當局目前推行的「務實而富於彈性」的外交，使台灣「拓展了新的國際生存空間」。但美國也擔心台灣此舉損及美中關係，故希望台灣今後與世界上一些國家僅發展准官方關係，或在「無邦交國家」設立官方性質機構等，而「盡力避免」與其正式「建立」或「復交」。美國也支持台灣以「台、澎、金、馬」名義加入「關貿總協定」。去年初，台灣當局以「台、澎、金、馬關稅領域」名義，申請加入「關貿總協定」後，美國務院一些有關官員，均私下「讚譽」這是「一大高招」，可謂「傑作」。美國某些人還聲言支持台灣維持國際社會的「正式身份」。前美國白宮幕僚長貝克去年11月在台北稱：「台灣已具有強大的實力」，以「維持在國際社會上的《正式身份》，美國雖然立場不方便，但心中實表支持」〔註16〕。美國有人主張台灣以「經濟實體」身份重返國際社會。去年12月，美國喬治城大學外交學院院長在台北發表演講時宣稱，「台灣以一個《經濟實體》而非國家的身份，在國際間發展關係似乎更能自由揮灑；而現在台灣傑出的經濟力量，正開始吸引其他國家的政治承認」。並稱，「台灣已為國際社會所接納，如最近對中東提供經援、開始分擔國際責任與義務，便是個值得肯定的行為」。〔註17〕白樂琦認為台灣如以「經濟實體」身份加入國際經濟和金融機構，需要做出「若干妥協」。他聲稱，「要將台灣在國際經濟領域的不容否認的實力，轉變成某種受到國際承認的法律地位，顯然需要一些具有創意的外交努力，也許還需要若干妥協」。〔註18〕

綜上所述，美國支持台灣的根本意圖是拖延海峽兩岸和平統一進程，以爭取時間，加速台灣政權「台灣化」，策劃在「一個中國的大框框內」，把台灣變成美國控制下的政治實體。美國支持台灣，並非厚愛台灣當局，更不是關心台灣人民的「自由、民主和幸福」，而是它自1950年以來通過各種方式投注在台灣200多億美元的巨額資本和對台灣戰略地位的需求。這就是美國人的利益之所在。對此，台灣朝野應予以深思與警惕。

註釋：

〔註1〕美國副國務卿伊戈伯格，見台灣政大「國際關研究中心」出版的《問題與研究》月刊，90年7月號。
〔註2〕同〔註1〕。
〔註3〕美國波士頓塔夫茨大學的「中國問題專家」茲邁格，見台灣《聯合報》90年11月11日。〔註4〕美國參議員沃爾福，見北京商務印書館1989年出版《中美關係十年》，P90。
〔註5〕同〔註1〕，90年2月號，P18。
〔註6〕《工商時報》90年5月23日。
〔註7〕《首都早報》90年4月23日。
〔註8〕《中國時報》90年4月20日。
〔註9〕《聯合報》90年10月29日。
〔註10〕《中國時報》90年12月12日。
〔註11〕《民眾日報》90年10月17日。
〔註12〕美國助理國務卿西格爾，同〔註5〕，P15。
〔註13〕《聯合報》90年5月8日。
〔註14〕《聯合報》90年1月12日。
〔註15〕《中央日報》90年12月4日。
〔註16〕《聯合報》90年11月9日。
〔註17〕《中國時報》90年12月14日。
〔註18〕《中央日報》90年12月4日。◆