「穩賺不賠」的選舉招術

一、「催生新憲」與「國家繼承」

繼不久前台灣民進黨籍的陳水扁總統高調鼓吹「全民公投」，引起海內外各方政治勢力廣泛關注之後，日前，陳水扁又在民進黨十七週年黨慶會中提出「二○○六年催生台灣新憲法」的訴求。陳水扁表示：民進黨三年前接下執政擔子時，面對過去六次修憲，國會全面改選、總統直選、一九九七年凍省、二○○○年國大非常設化，這一連串曲折的修憲過程其實是台灣人民強化主權與民主正當性的軌跡，如果以一九九六年總統直選做為台灣主權獨立並已是民主國家的最重要象徵，那麼到了二○○六年，這個完整的國家已經滿十歲了，做為一個主權獨立的民主國家，下一步必須追求民主的深化以及更有效率的體制，才能帶領人民迎接更嚴峻的挑戰。

陳水扁強調，為何他說要推動的是新憲法？因為前幾次都是因應個別議題，雜亂的修憲，留下許多未解決的問題，這也是新政府成立以來許多政務推動備感艱辛的原因之一，曾經經歷過反動勢力虎視眈眈的政治環境，在經過十年的學習與調整，現在台灣應成熟到可以對憲政體制做完整規劃與調整的時候了，而台灣未來發展也必須靠精心規劃的憲政架構才能走得順、走得穩、走得遠。

陳水扁還進一步指出：過去三年多朝野政黨、社會輿論都曾提出憲政改革工程的議題，包括國會席次減半、單一選區兩票制、總統應為相對多數或絕對多數、內閣制或總統制、閣揆同意權的行使、五權憲法或是三權分立、政府層級是二級或三級，及至弱勢關懷照顧、十八歲公民權、徵兵或募兵制，每一項都涉及憲政層次，都攸關人民權利義務以及國家競爭力。至於這次「催生新憲」，則是在已經確立的主權國家基礎上，配合實際憲政運作經驗，提出更為完整的憲政主張，讓台灣不但是民主國家，而且更是一個民主深化、有制衡機制的憲政國家。希望能利用三年的時間進行歷史性的憲政改造工程，二○○六年完成台灣人民需要的新憲法。

關於這次「催生新憲」的意義，陳水扁強調，憲政架構的決定須是全國人民發揮公民意識，共同激盪討論並凝聚成共識的結果，憲政架構不能由總統一個人或一個黨決定，而是要人民共同參與，做為國家領導人，必須想得早、想得遠、及早帶動全國人民發揮公民意識，藉由討論凝聚共識的過程，完成下一階段的新憲法。至於最後的新憲法版本也必須經由公投方式由人民直接決定。而憲改工程則是為了國家的長治久安。

從以上陳水扁的言論，我們不難看出，所謂「催生新憲」，實際上是要制訂一套新的憲法，重建新的憲政架構。因為按陳的意思，以往李登輝主政時已有六次修憲，增修的部分，性質上已經幾乎與一部新憲法無異，但畢竟還屬枝枝節節的增修。而他的所謂「催生新憲」，目的就是要在以往六次修憲的基礎上，完整地制訂一部新憲法，然後交由人民公投通過，最終完成憲改工程，實質上是完成李登輝的未竟事業。可見，陳水扁的「催生新憲」與李登輝的修憲事業一脈相承，也即是李登輝所謂「寧靜革命」的繼續，故美其名曰「深化台灣民主，鞏固憲政秩序」。不過，必須指出的是，陳、李雖一脈相承，陳陳相因，但李的「修憲」與陳的「制憲」畢竟有性質上的區別。李的六次「修憲」，畢竟還必須保持在中華民國憲法（一九四七年）的架構內；而陳的「制憲」，勢必超出這個憲法架構。誠如台灣著名憲法學者胡佛教授指出：陳總統宣示催生台灣新憲法，可說是「政治革命」，因為新憲法勢必使主權、人民、領土、組織等國家結構產生變化，等於是成立新的國家，即使國名仍稱「中華民國」，也只是同名而已（見《聯合報》二○○三年九月三十日A2版）。據此，我們也可以說，李的「修憲」使「中華民國」逐漸產生變化即「量變」，陳的「制憲」則使「中華民國」發生「質變」。如從國際法來分析，李的「修憲」仍屬「政府繼承」範圍，其最終結果只能導致新政府的產生；陳的「制憲」則屬「國家繼承」性質，其最終結果將有可能催生一個新的國家。試析如下。

誠如民進黨某些要員一貫強調，一九四七年制訂的《中華民國憲法》，其主權、人民、領土乃是涵蓋整個中國大陸甚至外蒙古的憲法，這部憲法對目前統治權僅及於台、澎、金、馬的中華民國政府來說已不適用，因此有必要重新制訂憲法，建立新的國家結構。這種試圖將領土主權縮限於台、澎、金、馬，人民只限於二千三百萬而制訂的新憲法，並據此而建立的國家結構，實際上是對以往的中華民國的一種「國家繼承」。因為國際法關於「國家繼承」的情況，往往是由國家的領土變更的事實引起的。這些領土變更的事實包括如下幾種情況：

(一)合併。即兩個或兩個以上的國家合併為一個新國家。

(二)分離。一國的一部份分離出去成立新國家。

(三)分立。即一國分裂為數國，而母國不復存在。

(四)獨立。即原來的殖民地取得獨立後，成立新的獨立國家。

由於出現上述幾種領土變更的事實，結果產生了兩個以上的國際法主體。因此，「國家繼承」關係的參加者應該是兩個以上不同的國際法主體。目前陳水扁鼓吹的「催生新憲」，從根本點上就是要確認中華民國已發生「領土變更的事實」，進而為完成新國家組織建構奠定法律基礎。據此，我們可以判斷，陳水扁的「催生新憲」，性質上屬於一種「國家繼承」，不論其國號是否沿用中華民國，抑或台灣共和國，本質上都是想從中國的版圖中分離出去。

二、島內外對「新憲說」的反應

關於陳的「新憲說」，總統府秘書長邱義仁表示：從李登輝時代起，我國（中華民國）的憲法修改了六次，不過在野黨不滿意，民進黨也覺得有修改的必要，並且希望就此與在野黨進行磋商，因此陳總統才提出這樣的願景，但這未必與建立台灣共和國劃上等號。

邱義仁表示，修憲是一項大工程，不可能民進黨獨力完成，陳總統提出這樣的願景，還需要與在野黨有所討論。至於這項政見是否會有台獨的疑慮，民進黨認為，任何一項改革政策都會有疑慮，民進黨之所以不斷前進，就是因為他有不斷改革的力量，這種力量不斷推動民進黨前進。而陳水扁提出這項願景將會是民進黨總統大選的政見之一，公民投票的手段則是實現政見比較有效的方法。至於新憲法是否涉及國號、領土的改變？邱義仁認為修憲是一項大工程，必須經由執政黨、在野黨繼續協商，通力合作，方有可能完成。

另一位親近陳水扁的民進黨副秘書長李應元則表示：陳總統提出「催生新憲法」的概念，不能用傳統的制憲或修憲來定義，民進黨期望未來新憲法可以有系統地整理憲政運作不合理之處，至於國名、國號、領土更改與否？要看民意走到那裡，不必然會涉及。

李應元對陳水扁的新憲法概念作了如下說明。他認為對陳的新憲概念，既不能講是修憲，也不能講是制憲，只能叫做「催生新憲法」，民進黨希望改革過去憲政運作上諸多不合理之處，例如選出任務型國代等憲法條文，而現在的台灣也不適合再用民國卅年代等憲法條文，而現在的台灣也不適合再用民國卅年代的角度看待憲法架構運作。因此，民進黨期望能有系統地整理出合乎台灣需要的憲法。而陳總統說出「催生新憲法」，是經過慎重考量的，他清楚告訴大家，要和大家一起認真思考來共同催生新憲法，時間放在公元二○○六年，也是基於較長遠的擘畫和考量。

李應元還表示，民進黨黨慶討論的主題是國會改革的公民投票，國會要改革一定要修憲，換句話說就是憲政層次的問題，憲法經過很多次修正之後有很多新內容，例如老國代退職的國會全面改選，總統直選是總統制度和司法院大法官的新任命，都是對整個國家長遠發展的好方向。正因為零零碎碎的六次修憲，讓一部非常完整的憲法顯得支離破碎，所以陳總統才提出新憲法的構想，邀請各界和二千三百萬人民共同催生，這樣的期待和願景是大計的方向，目的是為了國家的長治久安。

至於新憲法是否涉及改國號問題，李應元表示：民進黨在明年三月二十日前完成國會改革、公投上路，贏得明年總統大選後，接下來才開始催生新憲法，在更改國號部分，民進黨以《台灣前途決議文》為基本主張及立場，也就是台灣是一個國號為中華民國的主權獨立國家，民進黨不會在新憲法內主張改國號。

對於陳水扁拋出「催生新憲法」之說，作為在野黨的國、親兩黨認為，陳水扁已正式提出「台獨時間表」、「獨立宣言」。國民黨主席連戰表示，這是民進黨執政績效惡劣，為轉移焦點的伎倆跟花招，目的在鞏固民進黨基本盤，也就是所謂的台獨教義派，同時想藉此刺激中共有無激烈反應，以有助於民進黨明年選舉的利得。連戰強調，一個依附「中華民國不存在」論調的政黨，事實上已無領導國家的基礎。並且指出：陳水扁「司馬昭之心，路人皆知」，一連串正名、改國號，更要制訂新憲法的舉措，是為轉移人民對其「治國無方」的印象，更是為了刺激中共，以求在渺茫機會中勝選。國民黨發言人蔡正元也指出：陳水扁在民進黨黨慶的正式場合，宣告三年後要制訂憲法，完全沒有考慮台灣人民目前最迫切的，是改革的經濟與穩定的生活，而非製造紛擾的政治、法律議題，陳水扁不顧台灣人民死活，國親可不會不顧；而陳水扁為求勝選挑釁中共，就是要「看台灣人民敢不敢投他」？

至於親民黨主席宋楚瑜則批評陳水扁根本是在「隨便發言」，兩個星期前才說拚經濟，現在卻又拚修憲，「不知道在講什麼」。宋楚瑜指陳水扁就職時曾公開表示將恪守憲法，現在卻要制憲，陳水扁就職時的「四不一沒有」，已經變成了「不遵守憲政，不尊重主流民意，不重視經濟民生，不認同中華民國，和完全沒有信用。」並指出：陳水扁宣誓就任中華民國總統時，依據憲法第四十八條在總統府廣場向全國人民宣誓，謹以至誠，必恪遵憲法，陳水扁不但沒有恪遵憲法，還一再表態要修改憲法。因此，目前的憲政是「宮中府中俱為一體」、「一黨獨大，一人獨大」，有沒有遵守自由民主法治精神，大家心知肚明。宋還批評現在的政府是，預算沒通過也照花錢，通過的核心預算不執行，沒有法源的事卻偏偏要執行。

針對陳水扁的「催生新憲法」之說，美國官方雖沒有作出正式的反應，但前「美國在台協會」理事主席卜睿哲表示，目前不清楚陳水扁所說新憲法的範圍，但他估計美國官方會希望台灣謹慎，不要挑釁。

華府智庫「戰略及國際研究中心」資深研究員葛來儀也說，陳水扁應慎重顧及此一議題對兩岸關係的影響。她說，美國不願兩岸關係不穩。美國國會研究處國家安全政策專家簡淑賢（Shirly A. Kan）指出，陳水扁這番選前的新宣示，正值北京當局在外交上就台灣議題加強向美施壓之時，也讓人質疑陳水扁在五二○就職演說時對兩岸關係提出的「四不一沒有」承諾。簡淑賢表示，陳水扁說的是「台灣新憲法」，而非「中華民國新憲法」。陳在選舉期間使用較為分化，而非較為融合的方式，使選民更加兩極化。她說全世界的民主選舉經常是著重相同點或相異之處。不過她提醒指出，陳水扁這番選前的新宣示，卻正值北京在外交上就台灣議題加強向美施壓之時，也即是上周中國外長李肇星在華府向美國表達對美台交流關係的不滿。

另外，也有美國專家以非正式方式表示，陳水扁的做法是切香腸，一次只切一點點；甚至是以極鋒利的刀片切下近乎透明的一片，這是陳水扁高明之處（也即如大陸說的「漸進式台獨」）。不過，誠如卜睿哲說的，不論是誰主政，由於台灣各政黨的分歧，這麼大的議題（指陳水扁的「催生新憲」）是很難通過的。

據最新消息，美國在台協會台北辦事處處長包道格，於九月三十日給陳水扁一個欲蓋彌彰的警告（VeiledWarning）要他不可挑釁中共，包道格表示：「台灣海峽維持穩定，是我們非常關心的事，我並且認為，陳水扁應該信守他就職演說的承諾，這一點極為重要」。

包道格於九月三十日上午在題為《美國在亞太地區之安全利益》的演說中指出：中國大陸經濟快速擴張，得以提升軍力，並助長民族主義思想高漲，以致可能做出無法預期的行徑，因此，台灣與美國均不能忽視兩岸軍力越來越不平衡所帶來的威脅。包道格說，陳水扁曾經表示他瞭解這種危險，美國也讚賞他最近加強台灣自衛能力的作法，美國隨時願意在這方面協助台灣。他表示：美國殷切期望中國大陸不要走回對峙的老路，但是在北京未放棄威權體制，並發誓不在台灣海峽使用武力之前，台北與華盛頓任何一方如放鬆防衛，就是不負責任的行為，台灣海峽仍然是世界上最危險的起火點，因此防止爭端在此發生，仍然是美國極為重要的國家安全顧慮。

以上包道格的說詞，在一定程度上也反映了美國對台海問題的立場和態度，特別是陳水扁提出「催生新憲」說後，美國官方沒正式表態的情況下，包道格的說詞尤其值得玩味。

此外，對於陳水扁的「催生新憲」說，島內知情的學者一般都認為，這無疑是擅長選舉操作的陳水扁為明年大選出的新招。是一次經過利害評估後的戰略佈局，他挑選民進黨黨慶十七年的象徵性場合，公開提出一次看似「冒險躁進」實則「迂迴潛行」的政治宣示。這是陳水扁一貫運用的議題設定，而且以遊走好球帶邊緣的方式，向中間選民，國親兩黨乃至華府、北京投出一記變化難料的指叉球。事實上，陳的「催生新憲」的說法，是民進黨長期以來高舉的政治目標，然而，曾經提出「四不一沒有」的他，卻在論述上刻意保留彈性空間。一方面，他迴避新憲是否為「台灣共和國憲法」的疑慮，即使是身為扁智囊團之首的總統府秘書長邱義仁，也以「未必與台灣國畫上等號」回應媒體詢問；另方面，他又設定二○○六年的時間表，為民進黨修憲大業標舉出決戰時程。具體途徑如下。

首先，這與民進黨定下的三大任務：「推動公投、贏得總統大選、國會席次過半」環環相扣，這三項任務若失其一，都可能不利於新憲法的催生。

其次，民進黨先為公投邁開步伐，進而在二○○四年的立委改選掌握過半席位，才有二○○六年推動修憲的可能，換言之，唯有取得國會主導權的優勢，佐以成熟的公投經驗，民進黨才能在下屆立委展開修憲，並於下屆立委大選再交付公民復決。

再次，從選舉部署來看，「催生新憲」是扁營繼「一邊一國」、「大選前公投」之後的第三步棋，不僅在建構完整的戰略論述，也在強化傳統支持者力挺的信念，更在呼應「扁李同盟」的共同主張。

部分學者認為，不斷引領選舉話題的陳水扁，這次拋出的「催生新憲」說卻不是一個單純止於試探性的政治風向球，他的主動出擊具有多重的策略思維，倘若以選舉語言視之，恐怕未必能窺見整個佈局的全貌。至少民進黨政府未來如何處理華府、北京的反應，就是頗值得觀察的關鍵課題。

許多民進黨的領導階層都坦承，面對明年總統大選，當前黨內最大的困境在於支持者熱情的渙散，如何克服這個難題的挑戰，的確值得民進黨人認真思量。陳水扁這次出手，其主要訴求對象是二十歲左右的總統大選新進選民，據陳水扁親信幕僚估計，「新憲說」將可以多爭取百分之五以上的選票。這大概也是陳水扁提出「新憲說」的真正目的。

三、「催生新憲法」與拚選舉

據十月五日《世界日報》報導，呂秀蓮在公開場合表示：陳水扁的「二○○六年制憲說」是合理的主張，是民進黨的共同使命。李登輝也在群策會中說：台灣要制訂新憲，而不是要修憲，有了新憲法後，台灣才能正名，然後以「真正的國名」加入聯合國。足證陳的「制憲」是要「去中華民國化」，因為民進黨只有將現行憲法毀棄，才能制定一本凸顯兩岸是「一邊一國」的新憲法。所以，取代現行憲法的新憲如出籠，不管今後國號用什麼名稱，即使再借殼「中華民國」，已與一個新而獨立的主權國家無異。事實上，陳水扁的「制新憲」構思，在一九九一年民進黨大量國代進入國大後提出眾多變更國體更改領土的提案中已清晰可見，故陳的「催生新憲說」其實由來有自，由此亦反映出陳水扁始終不放棄他一貫堅持的台獨理念。

面對在野黨的「制新憲」批評，民進黨的發言人多次出來否認，如該黨副秘書長李應元指出：陳水扁的「催生新憲」既非制憲，亦非修憲，不能用傳統的制憲或修憲來定義，目的是針對憲政運作不合理之處，民進黨希望用新憲法有系統地整理。至於作為民進黨要員兼總統府秘書長邱義仁，則在十月二日首度公開完整闡述陳水扁「催生新憲」的主張。他表示，陳水扁的用意在於解除憲政僵局，以核四為例，台灣不像法國，總統只擁有被動解散國會權，在野黨用盡各種方法就是不倒閣，總統只能乾瞪眼，所以必須弄一部新憲法，「畢其功於一役」，否則就會像這樣過了三年半，政府政策無法推動，憲政僵局嚴重影響國家競爭力。

邱義仁還指出，民進黨所推動的國會改革如國會席次減半、單一選區兩票制，以及公投法涉及任務型國代存廢；再如親民黨宋主席曾提到的恢復省府部分組織，或是在野黨經常批評陳水扁是「超級總統制」；目前公民十八歲盡義務服兵役，卻到二十歲才有權利投票等權利義務不對等多項重大議題，都涉及修憲。經過民進黨統計，涉及這些問題必須修改的憲法條文有一一六條（憲法全文一七六條），修改的幅度就高達六成五，而增修條文必須更動者達十條，也就是說，必須更動的條文達一二六條。

針對邱義仁提出「催生新憲」將有百餘條文要修的說法，國親兩黨再度抨擊民進黨此舉「那不是修憲，而是制憲了」。

然而，人們不禁要問，陳水扁為何在大選臨近之際頻頻出招，既要辦「公投」，又要「制新憲」，而自己在明年能否連任執政仍屬未知數。對於陳水扁的連串動作，熟悉陳水扁選舉路數的馬英九卻一針見血地指出，這是一種「選舉策略」，因為修憲在現階段不是最迫切的事，目前最重要的是發展經濟，讓台灣不致邊緣化。

事實上，馬英九的批評完全正確，阿扁的「催生新憲」確實是說說而已，能否操作猶屬未知數。然而，陳水扁為何要在臨近選舉前半年拋出「新憲說」呢？這完全是出於選舉的考量。據陳水扁核心幕僚透露，從各方面摸底和綜合較可靠的民調結果來看，就實質選票面估計，以往民進黨的基本支持者呈現出擴散狀態，甚至出現局部基層民進黨人陣前倒戈的情況，為扭轉頹勢，陳水扁助選核心小組定下爭取二十至三十歲年輕人選票的策略，尤其是二十歲左右的總統大選新增選民。據估計，目前台灣二十～三十歲世代青年有一百二十萬，支持泛藍約百分之四十，支持泛綠的百分之五十，百分之十呈游離狀態。如能爭取游離狀態中的百分之六票源，民進黨就可以贏得勝選。這部分青年人在台灣有「新新人類」之稱（指二十歲左右青年），無所不尚其「新」。陳水扁的「新憲法」，就是以二十歲左右的總統大選新增選民為主要訴求。據陳水扁核心幕僚估計，「催生新憲法」拋出後，起碼可以多爭取百分之五以上的選票，民進黨在這個議題上是「穩賺不賠」。

誠如邱義仁指出：明年選戰是一場割喉戰，民進黨要爭取百分之六的選票，就可以贏得勝選，但是百分之六的選票，除了以拜訪基層樁腳聚沙成塔式的爭取外，大幅的板塊移動是更有效的方式。核心幕僚協商後認為，「催生新憲法」的提出就是要以塊狀的版圖移動爭取選票。就個人形像來看，吸納年輕人的選票方面陳水扁明顯優勝於連、宋。

據陳的核心幕僚透露，爭取勝選的主要目標分為三部分：第一部分是鞏固傳統支持者，固本以防這些基本選票的擴散，如做得好，可以增加百分之一左右的選票；第二部分是對準二十歲左右的新生代，這群總統大選的新生代選民，對新事物的接受能力較強，比較不會立刻將新憲法與統獨畫上等號；第三部分的目標則為仍處於觀望的中間選民，民進黨認為，部分願意以理性看待「催生新憲法」議題的中間選民是可以爭取的對象。核心幕僚還說，除以上三部分外，原本因整頓農漁會對民進黨失望的選民，屆時不去投票，但經過「新憲法說」的提出，可望重新點燃他們對改革的期待，進而轉化成把票投給民進黨的動力。

綜上所述，我們可以看到，陳水扁的「催生新憲」說，完全是為其拚選舉而精心設計出來的「選舉策略」。內中的一招一式和全部細節，都經過核心幕僚的精心設計和全面評估。至於「新憲法」是否能為台灣二千三百萬人民帶來利益，則是選舉後再考慮的事。由此可見，陳水扁拋出「催生新憲」議題，再次暴露了他一切為了拚選舉，為了一己的權力富貴，不顧台灣人民禍福的自私的一面。◆