九零年代關於台灣地區憲法修正的幾點考察

二次大戰後，台灣地區歷經多次憲法修正，但以九○年代的六次修正影響最為深遠：牽涉條文最多，牽涉範圍最廣。

考察九○年代台灣地區的憲法修正，必須講究觀察的路徑，否則難以掌握其本質。我認為，重要的路徑有三，分別是：分離主義途徑、職權主義途徑及合理主義途徑。

以下我將從這三個角度，略論九○年代台灣地區的憲法修正。

一、關於分離主義途徑的觀點

我認為，分離主義運動是九○年代六次憲法修正背後的邏輯基礎。

這個邏輯基礎主導著有關總統選舉制度的相關爭議。首先，也是最重要的，莫過於一九九三年公民直選派與委任直選派的鬥爭。前者主張台灣地區公民直接投票選出總統；後者主張台灣地區公民投票選出代表，再由代表聚會選出總統，以避免民粹主義。在這場鬥爭中，在野的、支持分離主義主張的民主進步黨暗助公民直選派。

其次是，關於總統選舉制度的不在籍投票問題。這個辯論也發生於一九九三年。當時，國民黨內部對此議題爭議甚大，一方主張海外公民必須親自返國才能投票選舉總統；另方則主張，依據民主原則，針對海外公民應該採取不在籍投票，以便彼等行使選舉權。前者，輿論界俗稱「主流派」，後者則稱為「非主流派」。其歷史背景是，僑居海外的公民反對分離主義的比例甚高，故主流派堅決主張海外公民必須親自返台才能行使投票權。

再次是，關於總統選制中的兩輪投票、絕對多數制度問題。這個問題的辯論發生於一九九七年的憲法修正過程中。當時，民主進步黨反對絕對多數制度，國民黨、新黨則主張絕對多數制度。就當時政治環境而言，民主進步黨尚難掌握絕對多數，若採用兩輪投票制度，民主進步黨勢須尋求新黨的合作，才有可能與國民黨抗衡。在這種情況下，反對分離主義的新黨願否與該黨合作，該黨內部是否一致支持與新黨合作，都是未定數。此乃民主進步黨反對兩輪投票絕對多數制度的根本原因。

除此之外，分離主義運動這個邏輯基礎更明白地支配著有關國家主權範圍的所有爭議。其一是，關於國民大會制度廢除與否的問題。這個問題發始於一九九二年，一直持續二○○○年春天。論辯的一方（廢除派）主張廢除國民大會，另一方（維持派）則主張維持國民大會。前者認為，國民大會既是「中華民國憲法」的圖騰，且效率不彰，應予廢除；後者主張，國民大會有其歷史意涵，且足以牽制立法院，應該保留。國民大會最後於二○○○年被虛級化。

其二是，關於五權憲法廢除與否的問題。這個問題與前一問題密切相關，但不完全一致。主張廢除者，指稱五權憲法大而不當，其制定背景為整個中國，故不符小台灣之需，此乃大西裝不適合小台灣之說；反對廢除者，則論述五權憲法具有原創性，應予保留，至於不適合台灣所需者僅止於國民大會、立法院、監察院等組織條款而已，這些條款經過六次修憲已經完全本土化而適用於台灣，故無廢除之必要。

其三，也是爭議最大的，實為台灣省制是否廢除的問題。這個問題發生於一九九七年。爭議的一方主張凍結台灣省制；另一方則反對凍結。前者論稱，台灣僅一隅而已，無庸中央、省、縣、鄉（鎮）四級體制，其本質則為廢省建國的障眼手法；後者則堅決反對分離主義，因而反對凍結台灣省制。一九九七年七月，凍結派取得優勢，並通過凍省的憲法修正案；彼時，分離主義者在修憲會場拉開「台獨」勝利的布條，以標誌其階段性成功。

最後，但並非最不重要的是，關於公民投票入憲的爭議。公民投票的本質原屬國民主權之實踐，應無爭論才對。不過，支持的一方，意在沛公，不在酒，意在分離主義的推動，不在國民主權的實踐。因此，引起另一方的反對。反對者以為，國家處於分裂狀態，並無條件實行公民投票；並以為在現行條件下，立法院先通過創製復決法，公民行使創製復決兩權已符所需。

總言之，分離主義運動這個邏輯是九○年代台灣地區憲法修正的主要基礎。吾人可以把上面的論述歸結如下表。

二、關於職權主義途徑的觀點

所謂職權主義，指涉的是有決策能力的當事人具捍衛或擴大其職權的傾向。對於九○年代台灣地區的憲法修正，職權主義途徑具有一定的解釋能力。這可見諸於國家機關之間的爭議，也可見諸於政黨內不同部門之間的爭議。

讓我們先從國家機關之間對於同一議題的爭議說起。

首先，且最明顯的是，國民大會與立法院之間的鬥爭。爭議之一為國民大會代表是否應有津貼？爭議之二為立法委員的任期是否應延長為四年？爭議之三為改革後的「單一國會」可否採行兩院制？對於這些爭議，雙方皆站在維持或擴大自身職權的立場上，針鋒相對、互不相讓。立法院主張，國民大會代表應無津貼，立法委員的任期應該延為四年，單一國會不應採行兩院制；國民大會則反是，恰持相反的主張。此外，這種機關間的爭議也發生在總統與立法院之間。一九九七年取得總統大位的李登輝，主張行政院長的任命不須經過立法院同意。立法院則認為行政院長應經立法院同意，方能體現責任政治的精義；立法院並據此為交換條件，而取得其他權力，如通過覆議案的門檻由全體委員的三分之二降為二分之一。

最後，這個觀察途徑也適用於總統與國民大會之間，尤以雙方對於總統選舉方式的不同看法最為明顯。一九九二年前後，時任總統的李登輝主張公民直選；國民大會則大多主張委任直選，由國民大會接受人民委任代為選舉總統。雙方各自從各自的立場出發，也是不證而明。

此外，我們還可從政黨內不同部門間的對立，來看台灣地區的憲法修正。舉新黨為例來作說明最為恰當。整體而言，新黨中央支持維持五權憲法架構及維持國民大會的架構；但新黨的立院黨團則時有國民大會虛級化的聲音，其主張顯然與黨中央有著明顯的差距。事實上，民主進步黨內亦然。一九九七憲法修正時，該黨中央主張採行法國式的雙首長制度，總統於必要時得主動解散立法院；但該黨立院黨團則堅決反對總統可以主動解散立法院。從新黨、民主進步黨這兩個例子看來，政黨的立院黨團都有捍衛甚或擴大其職權的傾向。

三、關於合理主義途徑的觀點

考察九○年代台灣地區的憲法修正，合理主義途徑對某些議題也具有部份解釋能力。比方說，有關行政部門組織員額的彈性規定（一九九七年），或有關考試院、監察院兩院職權單純化、人事精簡化的憲法修正案等，均屬合理主義下的產物。當時，對於這些議題，不同黨派或不同機關間的意見差別不大。再比方，關於司法部門的諸多修正案亦復如此，像憲法法庭的建立（一九九三年）、司法部門預算獨立（一九九七年），大法官任期改為八年且不得連任（一九九七年）等議題，各政黨、各機關均認為這些改革方案合理，而一致予以支持。

比較而言，九○年代台灣地區的憲法修正案合乎理性的比例，相較於分離主義途徑或職權主義途徑而言，顯然是較低的。不但如此，某些合乎理性的議題，時因政黨或個人的利益不一致而遲未通過，比方說，多數政治學者支持立法委員選舉制度改採單一選區兩票制，但該案迄今卻仍未能通過。

四、三種途徑的比較

綜合來說，對於台灣地區憲法修正的考察，分離主義途徑適用的效力強於合理主義途徑；職權主義途徑適用的效力也強於合理主義途徑。我們可以分別舉例說明之。

先就分離主義途徑與合理主義途徑的比較言。最典型的例子就是關於台灣省制的凍結問題。精確地說，凍結台灣省制的主張是合理的；然而，由於支持該議題者賦予該議題以「建立新國家」的意涵，因而遭到強烈的反對。再如公民投票制度、不在籍投票制度等議題，莫不皆然。

次就職權主義途徑與合理主義途徑的比較言。最好的例子，則莫過於國民大會廢留或國民大會職權單純化的問題。嚴謹地說，國民大會職權單純化或廢除國民大會的主張具合理性而被多數人民所支持，但國民大會本身則或基於捍衛自身職權的本能式抗拒反應，使該議題遲至二○○○年才獲得解決。此外，又如總統得否主動解散立法院、立法委員任期得否延長為四年，亦復如是：前者因立法院之反對而未能入憲，後者則因國民大會的杯葛而未能通過，都可說是職權主義途徑的解釋能力較強的明顯例證。

一言以蔽之，在三種途徑中，合理主義途徑的解釋能力最低，這是九○年代台灣地區憲法修正的第一個特色。另一方面，分離主義途徑的適用範圍，相對而言，似乎最廣，則為第二個特色。這兩個假定應有助於吾人對於九○年代台灣地區憲法修正的觀察。

兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山。這句話可以用來總結九○年代台灣地區的憲法修正；迄今為止，超過百分之七十的憲法條文已經實質地被更動。

嚴謹地說，九○年代中華民國憲法在經過六次修正後，已能大體符合台灣地區的需要。目前急切需要的是行憲，而非制憲；唯獨行憲才能樹立憲法的尊嚴。此時此地任何分離主義的主張，皆是國之將亡的表徵。美國國土從十三州擴張到五十一州，並未見其重新制憲，其目的在樹立憲法尊嚴；分離主義運動者應嚴肅看待這個問題，否則台灣人民皆將同蒙其禍。◆