由學理看總統制與內閣制、及修憲大業

今日談修憲；眾說紛紜，但甚少有涉及學理者。此現象之來由大抵有二：1.凡先有其政治企圖而要修改現行憲法者，只顧到一己之政治需要，不暇顧及學理之周全；甚或有時還須削學理之履以就其政治之足。2.學術界居然也忌言憲法學理，另有原因。蓋自1960年代政治學上發生「行為科學革命」以來，一般政治學教課書，僅談政治行為（譬如政治參與；利益申述；決策過程；政府與民間互動等等），而鮮談憲法比較及政府結構。信手在書架拈來幾本較為像樣涉及比較憲法之書籍，全是1967年以前的產物。此後幾乎再沒有談比較憲法的巨著問世了。故時下一般學者（包括某些很有名年青政治學家），多半不注重研究憲法學理、甚至對其衊視，甚或根本無這方面訓練（如果是1970年代才進研究院的話）。在今日台灣修憲之爭，除了極少數資深學者外，一般均置憲法學理於不顧。大多是自說自話地出些意見，難怪常常前後矛盾，不合學理。

本人一貫篤信專業，對問題，如非我平日主要研究範圍者，向不敢奢言。雖比較憲法學，並非本人專業，但因感憲法學理在此時此刻極為重要，乃不憚垢顏提出以下淺見。其意無它，旨在拋磚引玉，期能鼓勵各方先進賢能以學理出發探討憲法之完善化，務期能蔚然成風，國之大幸。

目前大家提出修憲很多枝節問題，譬如1.總統是否應有復議核權；2.行政院長是否有副署權；3.行政院長之任期是否應隨立法院之任期而定；4.行政院長是否應有權解散立法院，等等。這些問題的答案均與一個先決基本問題有關，即：究竟我們是要一個總統制、還是內閣制？這個先決問題解決了，其他枝節問題就迎刃而解了。以下，我想先從學理上討論總統制與內閣制之別，及其個別特色，然後再談其他問題。因為學理均來自別人（國）實踐經驗，再加智者鑽研之結晶。我們須要談學理，除了要吸收前人之智慧以外，還因為無論何種政治制度脫離不了須要有學理之周圓性、及內涵邏輯性。這也是我們談修憲不能不顧及的。個人認為，從學理出發看現行中華民國憲法所規定的究是何制度；比我們「想當然」更有價值。有了學理基礎，再論今日修憲課題，那麼不管我們要明確地建立或鞏固一個總統制、或內閣制，都比較妥切與能服人；更能增加其合法性（legitimacy）。

這裡附帶要先提出修憲三大原則：第一，「慳吝原則（parsimony）。」「即凡不必修動者盡量不動；能少動者，絕不多改動。第二，「合理及邏輯呼應原則」。即所有修動之條文，必須合乎情理與學理；彼此間絕對不能衝突、矛盾。就是因為要合乎這兩大原則，所以我們不但要論及比較憲法理論（第二原則），而且還須看現行憲法所規定的為何制（因按第一原則，如現行憲法中已有的，就不必重新另起爐灶了），也就是要符合慳吝原則，所以我們談的是修憲，而非「制憲」。再須加第三原則，即「概括原則」：如面臨兩個方案時，應取其中壟概面較廣者。

總統制與內閣制學理之別

為了討論方便，姑將世界民主制度分為「總統制」與「內閣制」兩大典型。除此，其他都可劃為不同程度的「混合制」。如果要「一言以蔽之」界定這兩大典型，那麼我們可以說：總統制之特色在其「分權」原則（separation of powers）。一般鹹以美國為總統制最佳實例，故總統制也常以「三權分立」原則為準繩。當然，這個原則也可引申為「分權制衡」（checks and balance）。一般公認英國為內閣制的最佳代表。由於國人對英式內閣制，不如對美式總統制較為熟悉，故須稍加解釋。

英國是世界民主國家中擁有內閣制最老之國家。遠自18世紀開始，其內閣就由國會中（下院）之多數黨產生。每次國會（下院）選舉後，多數黨之黨魁（注意「黨魁」二字）被皇室任命為新總理。內閣閣員，也由總理（即多數黨黨魁）在其本黨議員中挑出，再由皇室任命。藉此故，英國本世紀最有名之憲法權威Walter Bagehot先生，曾一針見血地把英國的內閣叫作「國會的行政委員會」（the executive committee of Parliament）。此論點乃基於兩個結構上的原因：1.內閣總理及閣員均須是現任國會（下院）議員；2.在此制度下，內閣之提案，等於是國會多數黨之提案無異。由諸此，內閣是絕對向國會負責（因自己是國會的「行政委員會」），而國會既然操縱在同黨（多數黨）的議員同僚手中，內閣對國會負責也有恃無恐。此乃「責任內閣」之殷始。另外一方面，既然內閣成員皆來自國會，內閣等於是代表國會執政，國會當然有權監督；而國會在對內閣不滿時，當然對自己的行政委員會（即內閣）有權投「不信任票」。反過來，既然內閣是來自國會多數黨，如國會居然會對自己投「不信任票」，這就表示國會多數之議員對自己黨所組成的政府失去了信心。那麼，黨魁（即內閣總理）如不願解散內閣，就有必要用「解散國會」來執行黨紀。剛說的幾個名詞（不信任票，解散國會），正好是今日台灣某反對黨最喜歡的用詞，可是我懷疑他們對這背後的學理搞懂了多少。

憲法學家也有人將英國的內閣稱為一個大的「串聯委員會」（combining committee）。意即經過從政議員之集體（他們既是國會議員、又是閣員）將國會及行政部門均串聯在一起。基乎此，我們可體會為何內閣制是表現了所謂「合權」之原則。正就是由於內閣與國會之「合權」，所以內閣制有時也乾脆叫「國會內閣制」。同樣的，這也是今日台灣某反對黨喜歡用的口頭禪，我也懷疑他們對這「國會內閣制」的來源與邏輯到底懂了多少。

何謂法國「雙首長」制？

國人常常似懂非懂地引用法國的「雙首長」制。其實法國今日第五共和是一偏向總統制的混合體，是歷史的產物（要糾正歷史的乖戾）。法國第三與第四共和的政府都是國會內閣制。可是，因國會（尤其第四共和）太彪悍，所以倒閣實例累出。從1945到1958年底之13年中，內閣竟然更換了23次。最長的內閣還不到18個月（Mollet任總理）。最短的連一個月都不到（Pelimlin主閣，1958年5月）。所以，才在下一個（也是最後一個）內閣，即戴高樂主閣時（1958年6月到次年1月）修改憲法，成立了第五共和。為了避免重蹈國會動輒倒閣之歪風，乾脆新憲法將主宰國家行政要權劃歸一個強大的總統。而傳統之總理一職，雖然是保留了，但是，第一，他不須是國會議員（免得再受國會牽制）；第二，他由總統直接任命。因總統是直接民選，所以國會絕不能動他分毫。相反地，按照憲法第十二條，總統可以解散國會（雖然是在與總理等咨商以後）。

第五共和憲法力求保障內閣之穩定，故總統在派命總理上有絕對的權力；不需國會同意（憲法第八條），所謂「雙首長也」者，主要乃指政府之其他閣員，須經總理提名，再由總統任命。同樣的，其他閣員任命也無須國會同意。（在這點上，法國總統比美國總統權還大）總理跟個別議員均可向國會提出法案。國會通過的法律，由總統頒布；但不需總理副署。此點與美國同。內閣會議（Council of Ministers；相當於我們行政院院會）也是由總統主持，內閣通過的法令規章（不同於法律），也由總統簽署公佈；並不需總理副署（第13條），總統發佈有關文武官員人事命令，也無須總理副署（同條）。反是總理之正式指令（“acts of the Premier”），在必要時，需相關之部長副署（第22條）。在第五共和制度之下，總理幾乎是總統的「歐巴桑」（借用陶百川先生的用語），也有西方學者稱之為總統之「工具」（instrument）。

中華民國憲法規定之制度為何？ 以上舉出兩大民主制度的典型：純總統制與純內閣制，再加一個混合體，即法國的「雙首長」制。如與中華民國憲法比較，我們發現跟兩個純典型之任一在原則上皆非完全相同。雖然有人說它是「雙首長」制，但跟法國的「雙首長」制相比，也有很大差別（譬如在國會同意權及總理副署權等問題上），已如上述。所以，下面我們還要仔細分析一下中華民國憲法之特點。然後再談修憲問題，才不致太離學理之譜。

首先，中華民國憲法很明確具有上述「分權制衡」原則。五權分立，總統駕凌五院之上，酷似總統制。可是，由於行政院地位特殊，而且是經立法院同意產生（絕非總統之「工具」，抑或總統之「歐巴桑」）；再加有監察院及國民大會在憲法構想上（以區別於實）對總統之牽制，故也非純總統制。另一方面，行政院雖然在某個程度上相當於內閣，但是，第一，在憲法結構上，行政院立於與其他四院平等地位。第二，「內閣」閣員，皆不可同時身為立法委員。故在組織結構上，無上述內閣制「合權」之表現。第三，行政院院長無解散立法院之權，這與行政院並不純僅對立法院負責（見第四點），在邏輯上是一致的。第四，由於五權均衡，行政院除了預算編製及一般行政上須向立法院負責以外，在廉政與審計上尚須向監察院負責（憲法第60、105條，及第99條）。另外，內閣在中華民國憲法下既是任命於總統，當然尚須對總統負責，故如把這些特點加起來，我們不能說它是（純）內閣制。

再談中華民國憲法之「分權制衡」。五院是法律上平等，萬一發生衝突如何了之？總統在憲法上之領導及調停之角色，在此點上可以看出，憲法第44條規定：五院之間紛爭時，總統召集各院院長會商解決。五院中，雖是首列行政院，但行政院院長由總統提名，交立法院同意，這也是符合「分權制衡」原則。基於同樣原則，考試院正副院長、及司法院正副院長，均由總統提名，交監察院同意（第84條及79條）。

其次，現行憲法對總統也有很多限權規定。1.憲法上條文反映了國父將「政權」與「治權」分立之構想。由總統率領的政府，只是行使「治權」。而人民擁有的「政權」，則經由一個常常待命的國民大會代其掌管，故國民大會，除了選舉正副總統權以外，還同時具有罷免權（第27條）。用意是對正副總統暗示一個警告，無形中起得一個牽制作用。2.正副總統失職，難逃監察院彈劾；而彈劾決議須送國民大會（第100條）。當然如涉嚴重情形，再可由後者提出罷免。3.總統依法公佈法律及發佈命令，需行政院長「副署」（第37條）。雖然總統有締約、宣戰（或媾和）權（第38條），但此類事項須先經行政院院會議決之（第58條）；並需立法院接受（第63條）。總統與監察院及立法院，毫無從屬關係。跟行政、司法、及考試院不一樣，監察院及立法院之正副院長，不是總統提名產生；而是由監察、立法委員互選（第92、66條）。其用意要確保監察與立法之獨立。尤以監察院為然。因為既是監察院有職責彈劾總統，如何又能由總統提名監察院之首長？但有一例外：檢察院下屬之審計長則由總統提名，經立法院同意任命之（第104條）。這是因為審計長之職權與一般監察職權不同。審計長不司彈劾，而是主管審核行政院之決算（第105條）。因此，審計長由總統提名產生，不致有利益衝突之嫌。

另外，現行憲法，除了以上對總統限權規定外，尚比一般總統制對閣揆授予較特殊地位。a.如美國的總統制中，總統既是國家元首（chief of state），也是行政首腦（chief executive）。但，中華民國憲法把此二者分開。總統是國家元首，但行政院長才是行政首腦。是以憲法第53條載明：「行政院為國家最高行政機關」。b.行政院從副院長到各部會首長、及政務委員，均由行政院長「提請總統任命」（第56條）。故除了閣揆以外，對內閣的成員，總統並無直接（不透過閣揆）提名與任命之權力。此點極似上述法國「雙首長」制度，但行政院長比法國總理權要大很多。譬如：法國的內閣會議是由總統主持，法國總統公佈法律及發佈人事命令等，不需總理副署。而中華民國的內閣會議（即行政院院會），是由行政院長主持（憲法第58條）。行政院長也有副署權（第37條）。c.雖然行政院須接受立法院之質詢，但立法院並不能以「不信任票」來倒閣。再者，行政院預算雖要向立法院「提出」（第60條），憲法並未規定立法院對「提出」的預算有何處理權。而決算則是送監察院。這顯示在現行憲法下，立法部門對行政部門（內閣）之督導權，並不如一般內閣制之高，也是表明了行政院的地位特殊：既比內閣制中的內閣要高，更比總統制中的行政部會較有獨立性格。

由此看來，中華民國憲法所規範的是一混合體。「分權制衡」原則極鮮明；並無立法、行政「合權現象」。故可以說是偏向總統制。但憲法又授於閣揆特殊地位，縱使稱其為「雙首長」制，也是一個閣揆地位特殊的「雙首長」制。譬如比法國第五共和的閣揆職權要高。一般人談中華民國現行憲法的特點，通常舉五權分立，保證了監察、考試兩院與其他三權（行政、立法、司法）並立。但，應該指出的是這部憲法「制衡」設計非常周密，除了五院之間的平衡以外，還有五院與總統間的平衡（尤以行政院、監察院與總統微妙關係較為突出）。還有國民大會與立法院之間也有均衡作用，也許是一般議者所忽略的。譬如，立法院雖然也有權修改憲法，但立法院的修正案須送國民大會復決。再者，按憲法定五院及國民大會之各組織法，均由立法院制定，但國民大會有創製權。雖然，這點尚未實施，但國民大會擁有此權，無異是對立法院的無形均衡。

再一點是：現有憲法條文前後連貫性（即上面所說的「合理及邏輯呼應」原則）極佳。譬如行院決算，憲法規定應送監察院（第60條），但監院審計長對此決算審核之報告，是送立法院。如只看表面，這或許沒有道理，但因行政院的預算是先送立法院（憲法59條），所以決算為審計長審核後，須送立法院，以防萬一決算與預算有出入不符之處。這個作業流程已足證明當初制憲時，對於每一細節，均無不銜合無隙，毫無疏漏。縱觀整部憲法，構思之嚴謹，幾乎無懈可擊。我只找到一點在學理上難以交代，那就是第55條與56條之關係。按55條規定，行政院長任命須經立法院同意，但如行政院長尚未獲立法院同意時，其職務由「副院長代理」。而依第56條規定，副院長不需立法院同意。試問代院長也是行使院長同樣之職權，為何一個未經立法院同意而任命之副院長，就可以「代」之名形使院長之職權？再假想一個最壞的情況，如總統知道他的某心腹不可能為立法院同意，他是否可以安插此心腹作行政院副院長，蟄伏到院長出缺的時候，然後就提升此人作「代院長」？只要總統遲遲不向立法院提出下任行政院長人選，則此心腹就可以永久「代」作行政院長。

剛舉的這個例子，當然發生可能性不大。但是，我們談修憲的時候，就須要找出這類問題，加以糾正。可是，為什麼到現在為止，還沒聽有人談過這種問題？無它，因為大家如不是從自我政治需要談修憲（甚至還有人要制憲）；就是拋棄了學理來談修憲。所以，這也更證明學理之重要。

修憲應注意之幾點

對修憲來說，學理重要已如上述。但學理僅是諸葛亮。修憲的目的，才是劉備。這也是說我們先要決定我們要的是怎麼樣的政治制度。如上所說，我們決定了是要一個總統制、或是內閣制，都有學理可循。既使是混合體，也應按學理規矩來。要不然，很可能弄得四不像，或矛盾百出。以上，我提出了修憲應注意的學理大方針。至於細節，我不宜多言。下面提出的幾點具體建議，僅不過是供大家參考和類推而已。

有交代。其餘的就要看大家究竟要更加強總統制部分，還是要加強內閣制部分。但任何修動，一定要注意到學理原則（譬如上述的「分權」或是「合權」原則）。

行政院長任期問題。這也不能一廂情願方式解決。譬如按現行憲法，行政院長是總統提名，經立法院同意任命，而既然按現制行政院長非（也不能是）立法委員，那麼他的任期在邏輯上就不用隨立法院任期而定。應該隨總統任期而定；或者由總統決定。如修憲的朋友真地要訂下行政院長任期與立法院同進退，那麼就非得改條文要求行政院長必須是立法委員不可，如此方能達到邏輯一致之準則。

立法院能否以「不信任票」倒閣？這個問題的反面是行政院長能否解散國會。學理的回答是：要麼兩個全有，要麼兩個全沒有。因為如是內閣制，則兩個全有。如是總統制，則兩個全無。像法國那樣總統可以解散國會，而國會不能倒閣的情況是例外的（因第五共和憲法要避免第四共和倒閣狂飆之返魂，已如上述）。相反地，當然也不可以讓立法院有權倒閣，而行政院無權解散國會。

行政院副院長之產生，也最好改成與院長產生辦法一致。其理由前面已說明，不需贅述。

如監察院之最神聖職權仍是彈劾正副總統，那麼監察院成員（尤其是正副院長）不宜改由總統提名。因總統既然是可能被監察院彈劾的對象，總統提名豈不會造成利益衝突之假象？按前述的「慳吝原則」，監察院成員產生方式最好按現有憲法第91及92條不變。如真的要改變，可酌量考慮由人民直選。

考試院，因現已有行政院人事行政局，而遂有人認為應該取消。須記住如以這個理由裁撤考試院，那麼在該院裁撤以後，還須同時再成立司法院人事行政局，監察院人事行政局，及立法院人事行政局。這不僅是邏輯的問題，也是個務實的問題。考試院之為國家主掌選才（考試）、任用、詮敘、考績、陞遷、褒獎等功能，再加撫恤、退休、養老等事項，是政府各單位均須照顧的。如無現有的考試院，勢必須要各院分設人事行政局。如那樣，又怎樣保證各院人事行政標準會一致呢？所以針對行政院已有人事行政局可能會部分重複考試院的問題，其答案是將該局與考試院合併，而不是取消考試院。這樣作，不但比較符合前述的「慳吝」原則，也符合了「概括」原則。因為考試院能概括人事行政局，可是後者卻不能概括或代替前者。

現有憲法第58條與63條有可能重疊。二者對某些事項（譬如戒嚴、宣戰、大赦等），均個別規定由行政院及立法院「議決」。可是為了標明兩院的決定有不同的意義，「議決」字眼，最好不要兩處重複。

不論最後總統以何方式（人民直選或委任直選），國民大會有某些功能是無法（也不宜）廢除的。譬如除上述代表人民掌管「政權」（區別於治權）以外，現存國民大會如有不分區代表（即像徵代表大陸），堪可稱維持了與中華民族，及文化延續之關聯。這樣無形中對大陸表示：因中華文化是愛好和平的，如大陸軍事來犯台灣，則除了違背中華文化以外，而且會觸怒全體中華民族。而在那種情況之下，既是大陸不相容於己、不認台灣同胞為同族，那麼台灣的前途恐怕就要被逼走絕路了。相反的，如大陸發生變故，台灣有機緣重返大陸，也正因我們總統是由足以代表全中國的國民大會選出來的，所以要說足以代表全中國，兼為台灣與大陸的總統，也是當之無愧的。國民大會能起的功能，妙不可言，是不能代替的。

有人言要「立足台灣，胸懷大陸」。如某一種修改憲法之方案僅能做到「立足台灣」，而另一種方案又可以兼懷大陸，何者更妥，更能符合前述之「概括」原則，名眼人不言而喻了。◆