新憲風暴又來襲

陳水扁9月24日在民進黨舉辦的憲政研討會上，表示應認真思考處理領土問題。但因美國立即提出嚴正警告，府院緊急踩煞車，民進黨中執會也在10月4日決定暫時擱置更動憲法總綱的修憲案。不料，陳水扁10月15日出席辜寬敏的八十歲壽宴時，又提出「第二共和憲法」，並強調實施時機是「現在進行式」。

今年上半年的「二階段憲改」戲碼，因「罷扁」而戛然而止。沒想到，低支持率的陳水扁，會選在「百萬人倒扁運動」之際，再強推「領土議題」及「第二共和憲法」。民進黨黨版修憲案是否會更動憲法總綱？輿論及藍營皆不認為修憲可行，但其力量是否能擋下再度來襲的修憲風暴？修憲大戲開打，對台灣政局及兩岸關係影響為何？值得吾人密切注意。

一、從「領土」到「第二共和憲法」

9月20及21日，民進黨中央黨部召開第七次及第八次憲改會，針對總統制與內閣制所涉及相關條文進行討論，最後決議采兩案並陳，交由中執會議決。總統製版本重點，包括廢除行政院與行政院院長，由總統擔任最高行政首長，任命部會首長不需國會聽證；國會覆議門檻提高為全體國會議員三分之二；國會選舉采並立制。內閣製版本重點，包括總統改由總統選舉推薦委員會推薦，經國會過半數同意選出之，任期六年，廢除副總統；國務院為國家最高行政機關，國務院總理、副總理由國會議員出任，各部會首長半數以上應由國會議員出任；總理由總統提名，經國會議員過半數同意任命之；國會選舉采單一選區多數決與政黨比例代表兩票聯立制。

9月24日，陳水扁在憲改研討會上（呂蘇謝三大天王均未出席）致辭，表示應認真思考處理領土問題。民進黨多數立委以為應先累積實力再動總綱，現在目標應設在修改中央政府體制。

9月25日，美國國務院針對領土議題，提出嚴正回應，強調美方嚴肅看待陳水扁的各項保證。

9月26日，外交部表示，領土議題是內政問題，美方原則上不會干涉內政。總統府回應，扁談話僅針對事實面，並未超越「四不」承諾。

9月27日，大陸國台辦發言人李維一記者會表示，民進黨憲改草案及陳水扁發言，嚴重破壞兩岸關係。

9月29日，民進黨青年世代籌辦的「世代論壇」舉行第三場會議，提出「總綱不動、中央政府采內閣制、國會采聯立式單一選區兩票制、憲法本文公投、降低修憲門檻」等修憲五原則，並呼籲應推動不動總綱的務實修憲。原民進黨青年部部長周奕成表示，黨內主張內閣制的呼聲早已壓過總統制。

10月2日，游錫坤召開府院黨高層會議，府院及立院黨團均以衝擊台美關係為由，反對黨中央計劃於中執會通過更動憲法總綱的「獨版修憲案」。

10月3日，總統府表示，扁會遵守「四不」承諾，若黨版憲改案有溢出範圍，黨內最後一次共識決再來「喬」，保證不會造成美方困擾。立院黨團會議決議：「建請黨中央不急著決定修憲版本」。

10月4日中執會上，游錫坤推動更動憲法總綱的憲法版本，遭到陳唐山、蘇貞昌、謝長廷，以及中執委一面倒的質疑。中執會最後決議，先由立院黨團就內閣制或總統制進行討論，11月中執會再決定中央政府體制。蘇貞昌會後說：「修憲是大事、急不得、要謹慎。」

10月15日辜寬敏壽宴，陳水扁表示可考慮制定「第二共和憲法」。辜寬敏稍後解釋，該憲法是要「凍結中華民國現行憲法（第一憲法）」，重新制定一部符合台灣現狀（指領土僅及於台澎金馬）的合身合時新憲」。民進黨立委多表示不解，林濁水更直言，扁不該「發明許多意義不明的名詞，分散修憲焦點。」

10月16日，游錫坤表示民進黨目前有六個版本，包括總統制、內閣制各三版本，辜寬敏的部分理念亦納入其中。但辜寬敏接受採訪表示，他知道「陳剩下一年半的任期，應該做不到。」美國國務院重申，美國不支持台獨，反對兩岸任何一方片面改變現狀。

10月17日，蘇貞昌在立院答詢時表示，他不瞭解「第二共和憲法」內涵，但他認為中華民國已經是一個主權獨立國家，無須修憲證明此點。

二、解析民進黨黨版修憲案

民進黨政策會很早就邀請了學者專家研擬黨版憲改草案，中常會也傳出曾就是否更動憲法總綱展開激辯，力主揭示民進黨理念的仲裁會主委陳繼盛，與憲改小組成員陳明通一度針鋒相對。但黨版內容，特別是有關總綱部分，對外卻相當保密。據媒體報導，為因應陳水扁「領土說」及黨內獨派要求，民進黨要求憲改小組再作修正，遭小組成員拒絕。民進黨黨版終於10月3日立法院黨團大會首次曝光，報導卻聚焦於立委針對該不該更動總綱的爭吵，對黨版內容仍語焉不詳。10月5日《中國時報》總算完整批露了前一晚中執會上黨務系統研擬的草案。據記者林晨柏報導，草案共分為台獨黨綱版、台灣前途決議文版，與不動憲法總綱版等三個版本，內容如下：

1.台獨黨綱版第一條（國體）：「台灣共和國為追求人性尊嚴、自由民主、族群平等、社會公義、世界和平的主權獨立國家。」第二條（主權在民及參政權）：「台灣共和國之主權，屬於國民全體，所有國家權力來自國民。國家權力，由國民透過選舉、罷免、創製及復決四項政治參與權，以及彼此分立之立法、行政及司法機關行使之。」第三條（國民）：「具有台灣共和國國籍者，為台灣共和國之國民。」第四條（國土）：「台灣共和國之領土包括台灣本島、澎湖群島、金門、馬祖、附屬島嶼及國家權力所及之其他地區。台灣共和國之領土，非經全體國會議員四分之一之提議，全體國會議員四分之三之出席，及出席國會議員四分之三之決議，提出領土變更案，並於公告半年後，經台灣共和國選舉人投票復決，有效同意票過選舉人總額之半數，不得變更之。」第五條（民族平等）：「台灣共和國各民族一律平等。」第六條（國旗）：「國旗、國徽及國歌以法律定之。」

2.台灣前途決議文版第一條：「台灣為民有、民治、民享之民主共和國，國號為中華民國。」第四條在「中華民國領土，依其固有疆域」後加上：「自一九四五年十月蒙古共和國獨立，一九四九年十月中華人民共和國成立，其後並為國際社會所普遍承認，國家領土管轄僅及於台澎金馬與其附屬島嶼，以及符合國際法規定之領海與鄰接水域。中華民國與中華人民共和國建立任何形式政治關係，須經對等和平協商後，交付本國公民投票。未實現前，台灣海峽兩岸人民權利義務關係及其他事項處理，得以法律為特別之規定。」

3.不動憲法總綱版未動總綱內容，但整合憲法本文與增修條文，考慮刪除「三民主義」，將第一章「總綱」調為第二章「國家」，第二章人民權利義務調為第一章。

雖然10月4日中執會決議先擱置總綱部分，但仍可從以上三個不同版本，略知民進黨內部的修憲路線之爭，其實正是新舊兩代台獨份子不同的路線之爭。不論是以陳明通為代表的憲改小組，或是七一五的泛綠聯盟，或由1980年代學運份子組成的「世代論壇」，都主張以改變中央體制為主。這當然不代表他們放棄台獨，而是主張當1949年中華人民共和國成立時，中華民國就已成為一個主權獨立國家，其主權範圍僅及於台、澎、金、馬。他們相信透過公投憲法本文，就可完全體現正常國家的憲政要求。對他們而言，上選是台灣前途決議文版，但若有困難，亦可完全不動憲法總綱。為使本土政權能持續下去，必須全力圍堵馬英九，因此，內閣制是修憲首要目的，他們絕不希望或允許因「名目台獨」失去修憲機會。這些人的思維，當然與堅持透過「台灣民族論」的建構和公民投票，來兌現台獨的辜寬敏等老一輩的政治主張不同（見陳扶余《「民族建構」與「國家建構」的決裂》《夏潮通訊》2006/10）。由於後者表態支持陳水扁繼續執政，扁曾向其保證在2008年前完成正名制憲，也才有「第二共和憲法」之說。民進黨更有高層放話，外界將第二共和憲法解讀是拉攏獨派，但就其擱置主權來看，比扁原先「思考修改憲法疆域」，已是「退了一步」，「此構想與施明德提出的暫時擱置主權憲改版本差不多。」

從游錫坤日前表示，目前總統制、內閣制各三版本，可猜測兩派勢力仍在角力當中，而憲改仍有三方向，一是更動總綱的「台灣共和國」版本；二是只改政府體制；三是折衷版本，在不碰觸「四不」前提下，對總綱做部分修正；制定第二共和憲法也屬於一種折衷方案。另外，為圍堵馬英九，民進黨大力宣揚，內閣制是最接近原憲法精神，符合傳統藍營的想法；200席是政治學上最理想的國會席次，聯立制能充分照顧到親民黨、台聯，甚至無盟的政治利益。11月初的民進黨中執會上，除討論采內閣制或總統制外，總綱是否更動，如何更動，勢將成為熱門話題，引發辯論。

三、遏止新憲工程美國影響有限

「領土議題」一出，美國國務院副發言人凱西立即警告：「美方非常嚴肅看待，陳水扁本人一再重申的承諾，他曾說，不會允許憲改過程觸及主權議題，這包括了對領土範圍的定義，陳水扁能否履行承諾，不但考驗他的領導和保護台灣利益的能力，也是對他能否加強外交關係，維護兩岸和平穩定的試煉。」陳水扁2004年的連任演說，仍信誓旦旦承諾「四不一沒有」。今年「終統」後，扁又於6月8日及9月6日，兩度向美國在台協會理事主席薄瑞光重申「四不」承諾，並表示領土修憲將悖離「四不」承諾。

府方在凱西警告後，曾試著以「固有疆域並不違反『四不』」與華府交涉；但美方態度強硬無比。扁政府勢將再度遊說美國，「第二共和憲法」是要擱置主權爭議，不違背「四不」，也不會改變台海現狀。但以美國對扁幾乎已完全失去信任來看，美國應該不至於接受扁的說詞。歷經「終統」事件，美國對於台灣憲改所採取的策略是祭出預防性外交，不讓台北越雷池一步，而且話說得愈來愈不留情面，扁能撐住場面的時間自然也就愈來愈短。

基於美國在外交上對中國的需求只增不減（北韓核武試爆後，金正日第一個見的訪客就是唐家璇），以及陳水扁的信譽破產，美國對台灣未來的憲改問題應會堅守立場，一是一切必須依照修憲程序進行，二是不得碰領土議題。只是眾人皆知美國不可能放棄「以台制華」戰略，已無連任壓力的陳水扁，恐怕比2004年堅持舉辦防衛性公投時，更有放手一搏的本錢。尤其若陳瑞仁的偵結報告對扁無傷，難保扁不會在最後一年拿憲改大搞特搞。總之，美國雖對台灣憲改有一定影響力，但修憲戲碼能否玩下去，關鍵仍在島內的民意及在野黨的立場。

四、在野黨不見得能止住修憲大戲開打

陳水扁拋出修憲處理領土風向球後，輿論及在野黨一片嘩然。馬英九當天即表示，不解決陳水扁的去留，而談憲政體制，沒有意義；目前不可能修憲；如更動總綱，將在島內、兩岸及與美國關係產生很大變動。親民黨表示，如陳水扁要「硬幹」，親民黨不排除癱瘓國會。施明德嚴詞抨擊扁變更領土的憲改路線是「狗急跳牆」、「飲鴆止渴」；玩統獨牌是害台灣，只會加速自己敗亡。施並重申，應把雙首長制改為內閣制，但憲法總綱、國號、領土不能動。

媒體指出，陳水扁把新憲當成了弊案救生圈；以修憲門檻之高，扁的大動作根本是口水文章，別說改國號、領土，連總統制、內閣制都很難過關。《中國時報》社論更直言，「修憲既已喊卡，就順勢收攤吧！」「第二共和」出爐後，所有政治評論都認定，扁再度走入台獨軌跡，恐怕不只為在「國務機要費案」偵結前，再發動一波固樁攻擊，也在為其2008卸任後，爭奪「獨派教主」而奮戰。

藍營口口聲聲反修憲，但其是否能長期有效阻止修憲大戲上演，令人擔憂。在李登輝及陳水扁的長期操弄、刻意宣導下，主張憲改的人，似乎一直站在政治論述的制高點；反之，主張「護憲守憲」的人，往往被打成「保守派」。國民黨下野後，並未改變這種論述。因此，國民黨擋了20年的公投法，於2003年11月上屆總統大選前通過了。「自殺型」的立委席次減半，也在林義雄的施壓及所謂民意下，先後在立院及國大通過了。有了這些先例，還真難保下次選舉時，藍營候選人為爭取所謂中間選票，會做出什麼樣的抉擇。何況，不論是為了增加立委席次，或為擋下馬英九之勢，目前泛藍陣營除馬英九外，恐怕人人有一盤修憲的棋譜。府院黨高層當然不會放過任何一個與藍營立委結盟的機會。

藍營立委必須認清修憲將帶來的惡果，絕不可為了一己之私，與民進黨共舞，自食惡果。且不說修憲有無結果，只要修憲提案在立院院會討論或過關，綠營就可利用公投須先教育群眾為由大搞民粹，製造統獨對立，其結果對藍營選情只有不利。總之，阻擋修憲絕非馬英九一人之事，它關係著整個泛藍乃至台灣的前途，不可不慎也！

五、內閣制不能解決政治亂象

倒扁運動中，施明德及多人呼籲：為節制總統權力，應該改成內閣制。其實內閣制、總統制、委員制或雙首長制，都有其設計的道理，也有其盲點。內閣制國家，如泰國、匈牙利與以色列，近來總理貪污或說謊醜聞頻傳，足證新興民主國家貪污橫行、政治不穩，與實行何種憲政體制，沒有必然關聯。台灣的雙首長制確實問題叢生，但主要問題還是出在執政者不守憲、不守法。何況，要推內閣制不必捨近求遠，立院只要終止《國安會議組織條例》，扁就少掉決策平台，不再有過問政務的正當性，權力自然回歸行政院。

民進黨在奪權時，把內閣制判批得一無是處，現要打壓馬英九，又把內閣制捧上了天，誰會相信它此時此刻會認真探討內閣制與總統制孰優孰劣？至於李登輝，六次修憲都主張總統民選，為何改而支持內閣制，並強打「以內閣制阻止總統制貪腐」？原因很簡單，他知道唯有打破立委單一選區制，台聯才有生存空間，但新制還未實施就又要修憲，無法得到民意支持，就想利用民進黨立委怕被陳水扁拖下水的心理，以及立委減半面臨失業的危機感，拉攏他們支持罷免案；而交換的條件，即是推內閣制。李以為其方案可行性相當高：一來內閣制須較多國會議員，立委席次增至200席不再怕被人說成自肥；二來施明德一向主張內閣制，又呼籲以政治協商方式，解決陳水扁下台與後扁問題。不料，這種完全忽視人民聲音的密室宮廷政治，不為倒扁群眾接受，又因陳水扁堅不下台，民進黨立委又不敢公然逼宮而破局。

修憲絕不能解決問題，反貪腐更與內閣制無關。陳水扁早就宣佈，要將權力下放給蘇貞昌，已經等於實施內閣制，只是阿扁從未做到。因此，即令修憲改為「虛位元首內閣制」，也無法解決政治亂局。倒扁運動除應繼續要求阿扁下台，也應堅決反對任何修憲毀憲遊戲，並要求所有立法、執法者行憲守法，早日通過陽光法案及廉政公署，讓司法超然公正，法治全面落實。

結 語

無可否認，百萬人倒扁運動重挫了貪腐的台獨政權，對穩定兩岸關係發揮了重大的作用，但鋌而走險的陳水扁，明知不論民進黨端出什麼新憲版本，連在立法院都很難通過，卻甘冒衝撞美國紅線的風險，再談新憲公投。「變更領土」與「第二共和憲法」雖都只是風向球，卻也點出，未來一年多兩岸關係不容樂觀，法理台獨的引信尚未解除。

基於修憲的高門檻和美方的壓力，憲改觸及主權的可能性幾乎是零，但如陳水扁反覆操弄修憲議題，將讓主權議題進一步發酵，成為2008年總統大選的藍綠攻防焦點，藍軍及關心兩岸者不能小覷。◆