由國際法看台灣官方首次在釣魚台宣示主權的意義以及應注意事項

由於台灣漁船「聯合號」六月十日在釣魚台的十二浬海域內被日本大型巡邏艦蓄意撞沉而引起的事件中，台灣官方破天荒地一反過去的懦弱甚至自我否定（李登輝於二○○二年九月十六日居然對《琉球日報》宣稱「釣魚台是日本的領土」）。不但挺起腰桿向日本抗議，而且在六月十六日保釣船隻「全家福」甘冒日艦阻擾之危險直駛釣魚台以宣示主權時，台灣海巡署派有四艘巡防艦與五艘巡防艇始終跟隨船側，發揮護航功效。十六日清晨五時二十分，「全家福」號駛至距釣魚台七、八浬處；晨曦中傳來日艦用不標準國語喊話的警告。 基隆海巡隊長還以顏色：「這是中華民國海域，我們船舶有航行自由，請不要干擾」。

日本的八艘保安廳巡邏船，先後企圖以噴水、造浪、排煙、蛇行種種技巧阻攔。但因有台灣海巡署九艘艇艦的緊密保護，保釣的「全家福」號船隻終於挺進離釣魚台僅零點四浬，並繞釣魚島一周，完成宣示主權的神聖任務。這是台灣官方（也是中華民族）有史以來第一次衝出日本阻攔與挑釁完成在釣魚台宣示主權的實例。

此次事件仍在蕩漾中；無疑將還有後續行動。 但演變迄今，我們對之已可略加分析。本事件雖可分政治與法律的兩個層面，但本文不擬在政治層面著墨太多。不過在探索法律問題以前，我想先提出三個值得注意的論點：（一）以前有三種人，是絕不願台灣因釣魚島的問題與日本鬧出劍拔弩張的危機。一種是極端反共的人。他們希望像踢皮球一樣，將釣魚島的糾紛踢到中共那邊，讓中共因此與日本鬥狠交惡。第二種，像李登輝這種有皇民心態的人，寧肯採取日本主子的立場，也不願意與日本發生衝突。第三種則是懷有台獨心態的人，他們因有強烈企求日本支援他們搞台獨的幻想，故寧可放棄對釣魚台之主張，以討好日本。（二）馬英九是釣魚台與東海資源誰屬問題的專家。這是他當年在哈佛大學念法學博士的論文題目。這篇論文，除了博覽、比較、並引用了中西各方史學以及法律專家的研究與論證以外，還別出創意地深入參考了國際法有關海洋法的規定、以及國際法庭相關海事糾紛所做出的判例，用以分析中日之間的海事糾紛問題。據個人所知，他這篇論文的中文版，在大陸已經成為國際法學界研究中日東海爭執問題專家們所奉為必讀之圭臬。（三）台灣島內對此事件的民情激昂，也是值得注意的因素。這並不表示民情比過去有甚麼特殊轉變。真正改變的是島內政治氣氛，導使媒體能在毫無政治干預的情況下忠實報導了民間對日本侵權的真實反應。正如馬英九在他的就職演說中所說，由於 二○○八的政黨輪替，「台灣的民主將不會再有非法監聽、選擇性辦案，以及政治干預媒體或選務機關的現象」。所以，台灣媒體這次之所以能盡新聞界忠實報導民情輿論之職責，也與馬英九的執政有關；也更為馬政府選擇強硬立場提供了民意基礎。

關於釣魚台事件的法律層面，主要有兩部份；一是我們對於釣魚台主權與其國際法基礎應有甚麼樣的認識。另一是對於台灣在處理與日本爭執中有甚麼國際法上的要求與可行辦法，值得我們特別警覺。這類事項包括台灣官方所作的某些主張或聲明（譬如外交部六月十八日發佈的新聞稿，呼籲台灣船隻暫勿入釣魚台十二浬）。

首先，我們須要探討如何用國際法角度來分析與辨識究竟釣魚台的主權誰屬。既然雙方有主權之爭執，那麼按照國際法來衡量，究竟那一方的主張比較優越。這是我們研判台日間釣島之爭的第一步。

在任何國際土地(島嶼)爭執案件中，首先須問該土地所有權究竟屬於何方。如爭執之雙方各執一詞均認為自己擁有所有權時，則須檢視哪一方的依據更具優越性。這一切均有國際法清楚可尋。國際法是一門浩瀚學問。在此短短討論中，我希望以深入淺出的辦法來剖析這一個爭論的癥結問題。如果有孜孜學子想更深一層探討與瞭解其中有關道理，我建議他們須先熟讀國際法上一個經典案例叫Island of Palmas的仲裁案(1928)，始能入門。一般老生常談，虛無飄渺，不足定論。

國際法上，關於土地所有權(即主權)之取得，最主要之指導原則，無外乎是發現、征服、與割讓。至於釣魚台，由於史實與當地無居民之故，征服不能成為取得對其所有權之依據。故僅剩下了發現與割讓兩原則。日本如用發現(discovery)之依據，則須證明它發現釣魚台的年代比中國為早，同時必須證明它在發現之後對該島繼續展示或行使主權。如說割讓，那麼日本能找到的依據無非是：美國二戰時所佔領的琉球群島在一九七二歸還日本時，釣魚台小島連同琉球與其他島嶼一併交給了日本。在法理上，形同割讓。但按國際法的要求，割讓者(美國)必須證明它對被割讓土地之所有權擁有無可抗爭的依據。

換句話說，我們須問：第一、釣魚台是否屬於琉球群島的一部份；這是地理的問題。但是，如果事實證明釣魚台並不屬於琉球群島，那麼美國就無權將它當作琉球的一部分送給日本。因而，日本亦無法用割讓自美國的理由來作它對釣魚台所有權的依據。第二、還須問：美國在歸還琉球群島時是否對釣魚台有絕無異議的所有權。按照國際法，如果另有一方(中國)能證明它對釣魚台島的所有權比美國具有之依據更優越的話，那麼同樣地，日本說它對釣魚台的所有權來自美國割讓，在法理上就不能成立。因為美國無權把它沒有擁有的土地轉讓給任何他國。事實上，有資料顯示美國在一九七二年美國將琉球「歸還」日本時，美國國務院聲明美國前此對釣魚台僅有「行政權」，以別於主權。

按照以上之分析，要比較中、日對釣魚台主權之依據，由國際法來看，首先須檢驗以上所說「發現」這一原則在史實上如何體現。亦即須看：(一)中國與日本在歷史上各自與釣魚台島（日人稱之為「尖閣列島」〔Senkaku〕） 取得的關係，何者更為悠久；以及(二) 釣魚台地理位置，是否屬於琉球群島。

日本歷史學者井上清(Kiyoshi Inoue)教授對此有精心研究，並在日本的《歷史研究》學刊第三八一期（一九七二年元月號）發表了一篇名為《釣魚台(尖閣列島) 的歷史與歸屬問題》文章。根據他的結論，歷史文獻證明了釣魚台為中國人所有。而且，釣魚台並非琉球群島的一部分，是屬於台灣省的一個島嶼。井上清指出，在中國歷史上最早有關釣魚台的紀錄，出現於明朝嘉靖十一年(公元一五三二) 出版由陳侃所寫的《使琉球錄》一書中。井上清還指出歷史上琉球王府與人民以及日本人並沒有認為這些島嶼是琉球的一部分。相反地，琉球人皆知釣魚台是屬中國的。再者，井上清並指出，日本是在甲午戰後(一八九五)才將赤尾嶼一連串島嶼(包括尖閣列島)當成日本領土。一八九五年與一五三二年相比，中間相差三百六十三年。

尤有甚者，據美國馬麗蘭大學法學院丘宏達教授發現一部更早於一四○三年問世的《順風相送》書中已有釣魚台發現之記載 （原書現存英國圖書館）。最近，另一日本學者，橫濱大學教授村田忠禧，在查證諸多資料後，出了《尖閣列島釣魚島爭議》一書 （日本僑報社，二○○四年六月出版）。對於日本政府聲稱釣魚島為無主地，提出不同意立場。也質疑某些日本學者認為釣魚列島屬於琉球、而琉球後來併入日本，故釣魚列島屬於日本的說法。他指出「明代以來各種各樣的中國地圖和文獻都把釣魚島、黃尾嶼、赤尾嶼標注在中國版圖內。特別是明代為防備倭寇和海盜侵入，政府嚴施海禁，……對沿海的海防相當注意。」換句話說，村田忠禧的研究證明了中國在明朝（一三六八～一六四四）已在釣魚列島設有海防，也就是行使主權的實證。

所以，無論就發現的時間與行使主權的角度觀之，中國對釣魚台所有權(即主權)主張之依據，均優越於日本。

正如以上所言，一個國家對它任何有爭議的土地(包括島嶼)，僅憑「發現」或者歷史上的交往，在別國提出爭議時，都是不夠駁倒別國競爭性的主張(claim)的。尤其是在別國能提出它在該地(和島嶼)已有連續行使排他性主權的證據為然。這在國際法，叫做「先占」原則（prescription；一譯「時效」）。知道了這點，我們就可以更進一步瞭解為甚麼日本的右翼分子近年來一定在釣魚台懸掛日本國旗、設有燈塔、並且有武力看守以嚴拒外來「侵犯者」的挑釁。這表示他們深知國際法的要求。他們要建立連續在尖閣列島行使排它性主權的紀錄，以滿足國際法上「先占」原則的要求。如此，他們對釣魚台主權的依據將是不可駁斥的了。

在這樣情況下，偏偏台北官方，在過去不同時間，對日本在釣魚台這些動作不聞不問，寧可讓民間人士出面去抗爭。以為這樣就可以同時達到保障中華民國對釣魚台權益、以及不開罪於日本政府的雙重目的。殊不知台北這種官方不聞不問作風，正中日本下懷。如上所述，根據國際法，如果日本在相當長的時間內對釣魚台如此連續行使排他性的主權，久而久之日本對釣魚台主權的依據將無法動搖了。在法律的「沉默即自禁」(estoppel) 原則之下，台灣的沉寂將構成一種默許。國際法將站在日本那一邊了。

到目前為止，所有華人的保釣運動，無論是在美國、香港、台灣、大陸、或其他地區，統統是發自個人與民間團體。虧得有這樣龐大的民間保釣運動，對於日本霸佔釣魚台行徑，形成了一種足以引起全世界注目的挑戰。雖然不如來自中華民國官方對日本提出的直接挑戰有更大之法律作用，但至少為未來官方對日本政府爭執釣魚台主權時形成一個聲援。更重要地，它足以對日本在釣魚台冀建「排它性」主權之企圖起得法律上的駁斥(rebuttal)作用。國際法上「先占」的觀念與要求，正好與中國人息事寧人、延後再論的做法相悖。中國近代外交史上往往吃人虧，其中很大一原因即這個文化上的差距。國人不可不自覺。

行使主權與對別國侵權須即時提出駁斥（rebuttal)，既然如此重要。而在過去因台海兩邊均因不同理由，官方均不願或不曾正式對日本侵權出面與日本周旋，僅有民間人士自奮自發的保釣運動聊以代替，已如上述。馬英九在做學生時代，即投身保釣運動。一腔愛國憂民之情、熱血沸騰迄今。而此次日本巡邏艦在釣島海域撞沉台灣漁船之事件，正好發生在馬英九就職總統後二十一日之後。與其說是馬英九保釣決心得到如願以償的機會，還不如說日本的大右派小覷了保釣鬥士的愛國之忱。

這次台灣官方的強烈對日抗議，並以軍艦全力挺「全家福」保釣船強入釣魚台海域宣示主權的舉動，表示台灣官方已注意照顧到以上所言有關國際法上的若干細膩問題。譬如，僅靠「自古以來」作主權依據，是經不起國際法上有無行使主權的考驗的。日本在釣魚台上建立了燈塔，又派軍艦保衛釣島的海域以拒斥別人船隻的靠近。如台灣官方沒有適當行動宣示主權，以支援口頭的對日抗議，則久而久之，日本有國際法上「先占」的依據，它對釣魚台主權的主張將優越於台灣的主張。

同樣道理，在台北外交部六月十八日發出台灣船隻暫勿進入釣魚台十二海浬大呼籲，應該注意一項後果。即這個呼籲雖然是出於息事寧人、避免衝突升等的精神，但極可能被日本歪曲成台灣官方承認自己對釣魚台主張依據極為薄弱而不得不撤退的證據。所以，我建議台北外交部這項新聞發佈的措辭應該作以下的調整：「有鑒於目前緊張氣氛以及避免不必要衝突升等，茲呼籲台灣民間船隻暫時避免駛入釣魚台十二海浬海域。本呼籲僅基於人道考慮，並不稍減中華民國對於擁有釣魚台島嶼主權之信心，更不表示其為對日本無理取鬧覬覦釣魚列島以及侵犯中華民國在該區域權益之任何讓步。我們也期望日方作同樣克制、並禁止一切船隻駛入釣魚島十二浬海域。」有這樣的「駁斥」式的聲明，中華民國的權益才能得到國際法的保障。

綜上所述，我們可以做出幾項論點：（一）中華民國在處理這次因日本巡邏船在釣魚島海域非法撞沉台灣漁船而引發的危機事件中，已顯示官方對於國際法的規定與要求，有了相當掌握。（二）官方遣派海巡署巡防艦艇護送『全家福』號保釣船隻駛入釣魚島海域宣示主權，是對日本覬覦釣島野心作了法律上必要之有效駁斥行動。從國際法角度觀之，是一舉而摧毀了日本近年來蓄意製造它在釣魚列島建立其有效不可挑戰的排他性主權的努力。很多國人也許認為日本放還『聯合號』船長、同意賠償、甚至表示歉疚，是很大的『勝利』。不錯，但從國際法上長遠考慮觀之， 我認為派海巡署艦艇支援保釣船進入釣魚島海域宣示中華民國對該島嶼的主權，才是真正的成就。（三）釣魚島既然在行政體繫上隸屬於台灣的宜蘭縣，今後宜蘭縣應該在定期和不定期的時間內，作有行使管轄權的行動。譬如，台灣的海巡艦艇到釣魚島海域巡邏後，應向宜蘭縣政府做出視察結果的報告。台灣漁船出入釣魚列島附近從事打漁作業者，須向宜蘭縣登記。甚至於可以在釣魚島上豎立宜蘭縣的縣旗和標誌。這些都是宜蘭縣對其釣魚列島轄區行使管轄權的表現。而從國際法眼光來看，它們可以為中華民國提供其在釣魚列島行使主權的實證。（四）既然國際法對於保護中華民國權益如此重要，而其間牽連關係又如此之複雜與微妙，台灣的官員均應熟記這次的經驗與其中可汲取之教訓。再者，有鑒於這次事件發生初期似乎有某些業務人員因無法律（包括國際法與國內法）上基本訓練而影響臨時反應躊躇，所以個人建議一個辦法。即由政府高層委派專家擬具一手冊（譬如可稱為《處理釣魚台事宜有關國際法與國內法問題須知》），發給相關官員人手一冊，作為參考備查之用。平日熟讀，到緊要關頭，方能臨危不亂。以後再有類似事件發生，對第一 線之業務人員方能起先穩住陣腳、再向上級請示之功。當然，這個辦法，同樣可以舉一反三地用在其他重大課題與事件上。◆