中國與東協自由貿易區啟動之區域政經意涵：台灣的因應與思維

中國與東協自由貿易區（China-ASEAN Free Trade Area, CAFTA）於2010年元旦正式啟動，這東協加一的自由貿易區涵蓋了將近19億人口、6兆美元國內生產毛額(GDP)、東協與中國和全球其他市場貿易額達4.5兆美元，約佔全球貿易額的13.4%，不僅是世界人口最多的自由貿易區，在產值上是僅次於歐盟（EU）、北美自由貿易區（NAFTA）之第三大自由貿易區，也是世界上完全由開發中國家組成的最大貿易區，其運作與機遇備受矚目。

在東協加一自由貿易區開啟後，中國與東協之間將近有九成7,000項貨物將享受零關稅待遇，而且服務業貿易協定與投資協定也將陸續上路。這種區域經濟整合，對東亞區域的貿易發展不僅會造成衝擊，對於世界經貿秩序發展也會有相當影響。尤其對台灣來說，面對仍要課徵關稅的中國與東協市場，其自由貿易區的建構勢必衝擊到台灣產業的市場競爭力。

壹、中國與東協自由貿易區啟動之政治與經濟

從歷史來看，中國與東協的正式外交會議和對話始於1991年，從出席24屆吉隆坡東協外長會議開始。1992年中國成為東協的磋商夥伴國，1994年中國參與東協區域論壇（ARF），1996年中國從磋商夥伴國提升為全面對話夥伴國，1997年中國首度參與河內首屆東協十加一高峰會，1999年中國參與於馬尼拉舉行第三屆東協十加三高峰會，也確定中國與東協建立面向21世紀睦鄰互信夥伴關係，以及2002年簽署南海各方行為準則宣言。但中國與東協自由貿易區的建構真正始於2000年，由當時中國總理朱鎔基在新加坡首次提出，接著中國與東協在2002年11月簽署全面經濟合作架構協議，便開啟了東協加一自由貿易區的推動，2003年雙邊簽署了東南亞友好合作條約（TAC），2004年11月亦簽署貨物貿易協定，以及實施提前收穫計畫，逐步取消降低關稅，2006年水產與農牧產品降為零關稅，2007年1月又簽署商品與服務貿易協議 ，雙邊實施實質性的市場開放，2009年4月，中國宣佈設立規模100億美元的投資合作基金，並向東協提供150億美元的信貸，2009年8月簽署投資協議，雙方開放投資市場，建立一個自由、便利、透明與公平的雙向投資體制，這標誌著完成主要的中國與東協自由貿易區的主要談判。雙邊自由貿易區從提議到啟動，前後歷經了將近十年，真可說十年有成。事實上，在啟動前的2003～2008年期間，雙邊貿易年成長率都超過30%，中國與東協貿易量從過去2000年的395億美元、2003年的782億美元、也激增到2008年的1,925億美元，幾乎成長了5倍，由此亦足以預見雙邊在經貿投資合作和自由貿易區的啟動後，雙邊的貿易發展將更加積極加速。

根據東協加一自由貿易區協定，中國和六個東協創始會員國（包括印尼、泰國、菲國、馬國、新加坡與汶萊）將於2010年開始撤除九成貨物關稅和投資壁壘，和其他經濟實力較弱的東協國家會員國（包括越南、柬埔寨、寮國和緬甸）則要等到2015年才將關稅調為零。而中國與東協自由貿易區是否可以順利地推動，在東亞地區具有指標性意義，也可以成為東亞自由貿易區發展的基礎。

進一步而言，中國與東協率先啟動自由貿易區，具有其政治與經濟之雙重目的。首先，雙邊自由貿易區之建構與啟動深具彼此的政治考量。對中國來說，中國可以透過拉攏東協來突顯其在東亞區域的重要性，而不會外顯其潛在的「中國威脅」，讓周邊國家戒慎恐懼，在降低對中國威脅的疑慮下，不僅中國可以改善與東協國家的政治外交關係，更可以順勢主導東亞事務，來與日本、美國或歐盟勢力相互抗衡。尤其對於中國東亞區域的戰略佈局更有幫助，透過善意的大國和平崛起訴求，可以讓中國勢力南向到東南亞，並延伸到印度洋，以及東出太平洋與南海，有利其海上運輸發展或海洋勢力的開拓。

相對地，東協亦可以順勢地藉由中國低姿態的外交示好青睞，一來可以確保東協的安全與發展，二來可以提高其在東亞區域扮演區域核心（regional hub）的角色地位，又可以成為美、日、俄、印度、和紐澳爭相交往與拉攏的對象，讓「C咖」的東協可以扮演著「A咖」的區域角色，甚至讓區域大國認知到想要主導東亞政經發展，經由東協無疑地是最佳捷徑。

對中國而言，甚至還進一步倡議要制訂在2011年到2015年落實雙邊的「面向和平與繁榮的戰略夥伴關係聯合宣言的行動計畫」，推動雙邊從經濟拓展和提升到政治、安全、衛生、環境、文化、體育等全方位的外交發展，以確保中國與東協整合發展上的絕對優勢，將日本、印度、美國、俄羅斯等大國對東南亞的影響力遠拋在後，足見中國在外交策略上善用地緣政治優勢的企圖與考量。

另外，在經濟的意涵上，中國與東協經濟可以各取所需，相互互補，促進雙邊的經貿發展。中國與東協自2002年起，在貨物協定、服務貿易協定與投資協議相繼簽署後，讓中國與東協建立了一個涵蓋貨物、服務與投資的自由貿易區，中國貨物輸往東協國家平均關稅將由12.8%下降到0.6%，而東協進口貨物的平均關稅將從9.8%降低到0.1%。在2010年東協對中國的出口將成長48%，而中國對東協的出口將可以成長55%，相互掌握彼此的市場是經濟利益所在。尤其是中國目前已經超越美國，成為東協第三大貿易國，僅次於日本與歐盟，而東協也是中國第四大貿易夥伴。在東協加一自由貿易區上路後，雙邊的貿易成長勢必加速，預期可以很快超越對日本與歐盟的貿易。

此外，中國與東協的金融業合作將更加廣泛，從建立投資合作基金、金融人才往來、設立跨境分行、到人民幣結算試點啟動，事實上中國銀行已經在東協國家進行人民幣結算業務，讓雙邊貿易以人民幣計價的可能性與普遍性提高，也將提高以人民幣計價的便利性，預估五年內人民幣在東南亞範圍內將暢通無阻，此有利於雙邊貿易計價，降低換算美元的匯兌風險，甚至有利於雙邊經貿發展的整合。

最後，在相互投資上，東協對中國實際投資額從2003年的29.3億美元增加到2008年的54.6億美元；而中國對東協直接投資從2003年的2.3億美元增加到2008年的21.8億美元，此金額也較2007年成長125%。到2009年6月底，雙邊投資累計金額已超過600億美元，估計將使東協國家和大陸GDP的年成長率分別提高1%和0.3%。在落實雙邊投資協議後，雙邊的相互直接投資金額勢必會更加快速成長與擴大。

貳、中國與東協在自由貿易區的利益與挑戰

中國與東協在自由貿易區推動後，雙邊都會面臨正負面的影響與衝擊，以及是否會逐漸發展出貿易互補的趨勢，亦值得觀察。特別是中國身為世界生產工廠，其低價的強大製造能力，遠非東協國家所能匹敵，廉價的中國出口商品在短時期內將對東協相關產業造成衝擊，在東南亞當地企業無力招架下，失業率勢必惡化，也不利於東南亞企業的發展。一般觀察家認為，中國將成為最大的受益者，不但可以用更低的價格購買東南亞的原物料商品，亦將以低價商品進軍東南亞市場。

基本上，中國出口到東協主要產品包括電器、消費品、紡織、成衣、汽車零件、摩托車、鋼鐵、船隻等，而東協出口到中國之主要產品是石油、塑膠、橡膠、糖、稻米、棕櫚油、熱帶水果、天然氣等，雖然各有各自的競爭優勢，但是彼此間的企業競爭將越演越烈，甚至中國或東南亞的不利產業可能會被掏空，在廉價品的傾銷下，會讓東南亞各國政府窮於應付，或是當地企業另覓出路。由於中國的優勢在於廉價成本，加上低利息的信用貸款，不僅壓低了生產與營運成本，提高中國企業的商品競爭力，屆時東南亞國家的貿易赤字勢必更加惡化。

因此，東協國家對於不利的產業自有其因應之道，包括有敏感性產品清單，可以限制中國進口數額，抑或是採用非關稅貿易壁壘、設立品質標準、拖延品質檢驗時間、檢疫管制等不違背WTO規則的手段，來保護本國產業，甚至準備要求政府延後撤銷鋼鐵、紡織、石化與電子產品的零關稅實施。例如，以往採取高關稅的印尼與菲律賓，受到中國產品湧入的衝擊最大，印尼的紡織品市占率將遽降到50%，以及鞋業市占率下降到40%，將導致4萬人失業。越南和柬國政府也都擔心該國無法與中國商品競爭，將更加惡化已經對中國嚴重的貿易赤字。泰國不僅會擔心無法與中國低價品競爭，為保護企業與農民免受農產品價格下跌之苦，也會考慮採取進口農產品的設限。更嚴重者，會導致惡性削價競爭，雙邊低價的黑心商品將威脅雙邊市場，或是不合標準商品的傾銷，對雙邊市場開發與市場秩序產生不利的影響。

儘管如此，自由貿易區將提供中國與東協新的發展機遇，可以利用大湄公河合作開發案、北部灣區域發展計畫、以及促進雙邊成長區的合作等，讓中國與東協的區域經濟發展更加整合。在貿易上雖然面臨競爭，但是雙邊亦可以獲得互補性的貿易支援，進口比較廉價的物品、能源、半成品與原料，可以降低進口與生產成本，例如東協國家可以進口較為廉價的鋼材，而中國可以從東協進口原油、橡膠、塑膠原料、棕櫚油、煤炭等能源商品。此外，因為關稅降低雙邊人民均能享受到物美價廉的貨品，以及自由開放交流更為便捷，在市場開放後雙邊的投資將更為密切。

參、台灣的因應策略與思維

面對中國與東協自由貿易區的啟動，在中國與東協雙邊關稅大幅免除下，台灣商品將面臨更加嚴峻的競爭挑戰，勢必降低台灣產品在中國與東協的競爭力。例如，台灣出口到東協自由貿易區平均被課徵8.94%的關稅，商品競爭力必然受到影響。根據中華經濟研究院的預估，塑化業產值將減少9億美元、紡織業將減少5億美元等，整體台灣產業的總產值恐怕會下降24.6億美元，甚至影響所及可能會讓GDP下降0.176%，甚至在2012年東協加三（日本與韓國加入）形成，台灣GDP將降低到0.836%，威脅到的產業包括石化、紡織、機械、汽車零組件等，台灣的生產總值將減少99.9億美元。當市場競爭力流失後，所衍生出來的惡性連鎖效果，將更難計算，產業不僅會被迫外移而已，甚至是根離台灣，接著勢難避免失業率勢必攀高的危機，由此便可看出台灣產業在區域市場上的經濟競爭威脅，亦可能衍生出嚴重的社會與政治問題。因此，東協加一自由貿易區的啟動會不會成為台灣產業界所流傳的箴言：東協加一會成為壓垮台灣外銷產業的最後一根稻草，甚至演變成國內社會與政治的嚴重後果，值得關注與警惕。

事實上，2012年南韓與日本分別與東協啟動自由貿易區後，東協加三的東亞自由貿易區便呼之欲出，屆時台灣與南韓的產業競爭將加劇，尤其是台灣對中國的依存度高達40%，而韓國只有25%。換言之，當南韓在2012年東協加一啟動後，勢必對台灣本土產業造成嚴重的貿易競爭與威脅。面對此零關稅挑戰，台灣必須認真地面對與中國簽署經濟合作架構協議（ECFA）的實質利益。

其次，台灣面對中國與東協自由貿易區的推動，在台灣、中國和東南亞三角關係發展必須跳脫冷戰思維，尤其要跳脫出從兩岸政治對抗或是外交競逐的戰略來看待南向東南亞的發展政策，甚至應該從兩岸關係改善來協助台灣南向發展，這一點馬政府已經意識到。不是從南向東南亞來對抗或防範中國的勢力擴張，或是分散投資風險，而是應該如何促進東南亞與中國市場的整合，更有利於台商願意到東南亞投資，建立台灣、東南亞與中國經濟一體化的整合戰略，取代以往雙軌南向與西進分隔的平衡戰略。

最後，面對東亞經濟逐漸以中國與東協自由貿易區為主軸的發展，以及中國與東南亞快速進行區域的交通運輸、鐵路、航空、公路、大湄公河合作等地理空間整合，縮短中國與東南亞的時空距離，將讓中國與東南亞的經濟趨向於一體化，甚至雙邊的貨物、人員和服務之交流更加密切，例如中國與東協自由貿易區在2010年元旦啟動，此可以視為是台灣投資中國或東南亞的經濟利基所在，這是「力用」中國與東南亞的整合優勢。台灣在此優勢整合條件下，必須拋棄以往中國若與東南亞發展有利基可圖時，便被視為是一種對台灣的挑戰看法。殊不知，當中國與東南亞形成利益共同體時，更有利於台灣在雙邊營造出雙向的雙贏、或三贏、或是多贏的策略，這是思考台灣新東亞政策或參與的重要原則。◆