將台灣「芬蘭化」能行得通嗎﹖

導　論

最近美國學者季禮（Bruce Gilley）教授發表一篇文章，楬櫫將台灣「芬蘭化」，可以為美、台、中帶來三贏的效果。引起一時轟動。其所以令人側目的原因，並非因作者的來頭（季禮是波特蘭州立大學政治學系助理教授），也並不完全是由於他的文章登載於享有盛名的《外交事務》季刊（2010年1月號）。而是他對美國面臨二十一世紀東亞掛帥的時代提出了一個新穎的外交走向的方針。他的大前提是美國在因應台灣海峽兩岸關係迅速改善的時機中，應該抓住機會，擺脫以往因陷入確保台灣安全的框框而可能捲入與中國大陸兵戎相見的困境。故如美國能在兩岸近年來關係突飛猛進的時機中找到一個方案，讓台灣的安全不再須靠美國擔保，那麼美國才能不再淪為台灣安全的人質。這個就是季禮文章中主張將台灣「芬蘭化」方案的道理。果如能這樣作，第一、台灣的安全將得到保障。第二、台灣將不再是美中關係的絆腳石。美國亦將能更順暢地和那迅速崛起的中國有更為正常的關係﹔第三、由於這方案是美國主導出來的，所以亞洲其他國家將認識到（並讚賞）美國不是以犧牲台灣安全利益作為尋求與中國建立更密切關係的手段。因此，這些亞洲國家當樂意於看到美國在未來東亞掛帥的時代，繼續在亞洲扮演一個重要的領導角色。

芬蘭以一個蕞爾小國，經歷冷戰四十年來能在超強鄰國蘇聯的威脅陰影下，不靠結盟或外來強大勢力的保障，安然圖存無恐。季氏認為，台灣應汲取這份經驗，用作適應面對海峽對岸一個不成比例的強勢大陸之藍本。這就是所謂的台灣「芬蘭化」。本文先介紹季禮的文章（以下簡稱季文）如何推出他的台灣「芬蘭化」方案﹔然後簡略介紹一下芬蘭自己的「芬蘭化」經驗之成功要素。最後，再對台灣「芬蘭化」方案是否可行，提出個人的評估。

季文之來由與邏輯

季氏追溯美國支持國民黨（指中華民國）的淵源，始自二戰期間的美中合作。因而在1949年以後的台海兩岸抗爭，美國繼續承認台灣，直至1979 年才改變。縱使在該年美國換軌而與中國大陸建交，美國因僅「認知」中國大陸對台灣（主權）之主張，故仍有其國內法（台灣關係法）指導對台關係，並保障台灣安全。美國之有這種政策，是因為台灣一直是美國與中國大陸抗衡關係（rivalry）上的「前哨國」（frontline state）。在過去，這意味著美國須防止中國進犯（invade）台灣的念頭﹔以及遏制北京反對島內民主政治的演進。可是，時到今日，台灣的地位穩定，民主鞏固﹔它的「前哨」地位，也已改變。因此，華盛頓對台政策作相應調整，此其時矣。

但顯然季氏不願美國擔負撒手遺棄台灣之於不顧的罪名。所以，他的台灣芬蘭化之提議，是一個他認為可以不扛放棄台灣安全罪名而又能達到將美國帶出台海陷阱的兩全辦法。但是，要這樣做，他認為必須台灣與大陸間有足夠良好關係。他論定目前正是這個時候。他引述《地平線》2004年在中國大陸所作的一項民意調查，顯示58%被訪群眾相信北京應該避免使用武力而以經濟整合為先﹔只有15%認為應以武力完成統一。季氏又引證胡錦濤在2008年的談話，一反以前北京的看法，確認兩岸的問題是來自政治異議，而非來自台獨。季氏列舉台灣首次能以觀察員身份參與 WHA（即世界衛生組織WHO的年會）為這種改變的一個具體例證。同時他也認為兩岸這一切的改變，與馬英九就任以來力行「外交休兵」、集中心思推廣經濟合作的務實政策有關。所以，歸根結蒂，他認為兩岸關係如此穩健，確為台灣「芬蘭化」－－即讓台灣成為自己能照顧自身安全的一個「中立國家」(neutral state)－－提供了必要的時機。

季氏為了使台灣「芬蘭化」這個觀念更能為人接受，特地解釋這個觀念首創於一位台灣學者也是國民黨顧問的嚴震生。這位政治大學教授15年前曾在《問題與研究》發表一篇論文，參照芬蘭面對蘇聯的經驗來給兩岸關係作一比較。季氏認為15年前，論台灣「芬蘭化」的時機尚未成熟﹔而現今由於兩岸關係的大幅改進，已有必要的情勢轉變。但季文也承認「芬蘭化」在若干國際文獻上不是一個肯定或者讚賞之詞。但他強調用在台灣身上，並沒有甚麼負面意義。不過，他認為要達到台灣「芬蘭化」，有某些條件或步驟必須存在。

要使台灣「芬蘭化」的必要條件或步驟

這些條件或步驟是雙向的。首先，中國大陸對台灣必須能同意允許以下若幹部署發生﹕

第一、台灣在國際上的聲音與活動空間，需要增加。譬如，台灣在WHO觀察員的地位，須取得永久化，即其一例。

第二、台灣須有對外協談建立自由貿易區協定的自主權。

第三、大陸針對台灣的1,000枚導彈，須確實撤除，以解除台灣人的心障。

第四、大陸須與台灣簽訂一項「和平協議」，規定除了台灣在被外來力量犯境（invade）或在取得法律獨立的情況以外，大陸不得對台灣使用武力。

季氏認為，這樣的一個「和平協議」相當於芬蘭與蘇聯於1948年簽訂的條約。其功能，將使較強大的一方免除對另一方有不放心的顧慮﹔而亦使較弱一方有自主餘地與安全感。台灣在這個和平協議下，還能有更多經濟統合的好處。譬如兩岸簽訂經貿自由區協議、甚至ECFA（經濟合作框架協議）的可能，將更升高。但，季氏認為台灣也必須作出若干自身調整。譬如﹕

第五、台灣須減低對外採購武器。

第六、台灣必須坦承兩岸統一是長遠的一個選項。

第七、特別如芬蘭的經驗一樣，台灣必須約束其反共的活動與言論。

第八、台灣必須在軍事上與美國保持距離。　

台灣「芬蘭化」可行嗎﹖

我並沒有看到嚴震生教授15年前首創台灣「芬蘭化」構想的原文。所以，我這裡對「芬蘭化」能否適用於台灣的評估，僅是根據季文所言各節，再參考個人對芬蘭本身的經驗與國際政治行情的瞭解，再比較兩岸間關係與芬蘭及蘇聯間關係的異同，提出一個自認是一個符合事實與邏輯的評語。

世間常常最好的動機與方案，往往並非客觀環境所能允許而付諸實現。季氏的行文，雖然主要由美國外交政策須改變的角度出發，而其對台灣應該變成一個自己能照顧自身安全的想法與動機，並無可厚非。但，我們需要知道原本「芬蘭化」的歷史背景（包括芬蘭的傳統外交）以及它實行成功的要素何在。

首先，芬蘭在19世紀本是受沙皇俄羅斯之統治，在1917年有德國的資助才成為一個獨立國家。在獨立以後，芬蘭曾於1918－1920介入俄羅斯的內戰﹔於1922與波蘭結盟（雖然盟約後來國內並未批准）﹔在1930年代與斯堪地那維亞（Scandinavia）地區國家建立協約關係（直到1939年為止）﹔然後於1940年投靠那唯一能保障芬蘭安全以對抗俄羅斯的納粹德國。在二戰末期開始，芬蘭逐漸體會到自己無能力抵禦蘇聯之威脅﹔國際上亦無援可靠﹕納粹德國已身為戰敗國，瑞典沒有力量也不敢反對蘇聯。西方國家在二戰中與蘇聯悉數盟邦。因此，芬蘭覺悟到其自身安全必須依賴自己力量﹔於是決定絕對不違背蘇聯的意旨，以確保其自身之獨立自主。

1947年的巴黎和約以後，芬蘭的民主與國會制度雖然得到保留，但面臨強大蘇聯的威脅，有必要與蘇聯保持友好與互信的關係。乃有1948年與蘇聯簽訂《芬蘇友好、合作、互助條約》之舉。在該約之下，芬蘭絕對附合蘇聯安全利益﹔在遭遇外來侵略時，也可以向蘇聯求援相助。由於該條約，芬蘭要遠離境外大國政治漩渦、以及在冷戰中維持中立。　以上季文所說的「芬蘭化」主要即指這段經驗。但是我們若仔細觀察芬蘭自19世紀以來的遭遇，我們可以發覺台海兩岸關係若與芬蘭及俄羅斯／蘇聯關係相比，有截然不同之若干點﹔同時也能發現芬蘭的經驗（從其獨立以來的生存到正式「芬蘭化」）是需要某種國際條件配合，方能實行。

先說這兩組關係的基本不同處。誠如上述，芬蘭原屬俄羅斯，而於1917年因俄羅斯有布什維克（共產）革命引起之一時混亂、再加有外援（德國）的情況下乃得趁機獨立。可是，台灣（中華民國）與大陸（中華人民共和國）二者的產生順序正好相反。現在客居台灣的中華民國是自1912年以來即已在中國存在。而後者於1949年誕生時，僅繼承了中華民族在大陸的主權。而退居台灣的中華民國，雖然喪失中華民族在大陸的主權（即對中國整體主權的不完全喪失），但繼續行使中華民族在台灣的主權。所以，台灣加大陸構成整體中華民族的國家，名叫中國。季氏所謂的「芬蘭化」經驗，純屬兩個獨立國家間發生的史實。而台灣與大陸的關係，不存在兩個國家的問題。

也如以上所說，芬蘭在獨立之後，不但介入俄羅斯的內政，還與其他國家結盟。因此，對芬蘭來講，要「芬蘭化」就等於是將芬蘭中立化。但，台灣並沒有同樣的紀錄。特別是，它沒有參加任何國際聯盟以對付中國大陸。所以，沒有理由要同樣地將台灣中立化。何況對大陸敏感人士而言，要「中立化」台灣，就等於先在國際上承認台灣是個獨立國家。這是犯了天條大忌，無須贅言。

其次，如果我們將芬蘭的「芬蘭化」正式由1948年的芬蘇條約算起，那麼它的「芬蘭化」是在與蘇聯關係僵持情況下，而且是在冷戰期間，才建立的。可是，今天台灣與大陸的關係，連季氏本人都認為已經進入了他所稱的「第二次低蕩」時期。如真正要倣傚芬蘭的先例，那麼台灣「芬蘭化」的時間，應該是在蔣毛對抗期間，而不是在今日兩岸「和平發展」的時代。在1950年代早期，美國的確曾一度考慮將台灣交聯合國托管。殆至韓戰爆發後，杜魯門決定派第七艦隊保護台灣，方停止托管的想法。其實那時候的台灣托管方案，即與季氏今天的「芬蘭化」用意雷同。從美國眼光來看，其目的無外乎（一）確保台灣的安全（且不必由美國擔保）﹔（二）將台灣置於共產中國所及範圍以外。

再其次，我們來看「芬蘭化」能成功實行的最重要的要素為何。按季氏給人印象，好像全賴1948年芬蘇條約之存在。個人以為更重要的是當時有國際環境促使該條約之執行。簡而言之，當時美蘇兩大集團間的冷戰，變相保證了蘇聯對「芬蘭化」安排的尊重。雖然芬蘇條約規定芬蘭不可結盟，尤其不可參預反蘇聯的聯盟組織，但蘇聯深知如果它不嚴格遵守芬蘭的中立，必將授予美國領導的北大西洋公約組織（NATO）介入的把柄。如果NATO介入芬蘇關係，等於將蘇聯集團的安全防線推到蘇聯的大門。簡而言之，雖然芬蘭不是NATO的成員，但是該組織對芬蘭間接起了保障的作用，相當於二戰以前德國對芬蘭的後援所起的作用一樣。

可是，今天季氏主張將台灣「芬蘭化」，國際上並沒有相當於冷戰期間的NATO因素來同樣間接確保台灣「芬蘭化」的可行性。台灣現有的美國後台，相當於二戰前芬蘭的德國支柱。但，根據季氏意見，他要美國退出台灣海峽，並要台灣也與美國在軍事上保持距離（已如上述）。所以，季氏的要求，與我們所見芬蘭的「芬蘭化」成功要素正好相悖。

何況，季氏主張的台灣「芬蘭化」，需要台灣與大陸先簽一個類似1948年芬蘇條約的協議。這只是「東施效顰」之舉。它不符合台海兩岸關係進展步驟的順序。由於兩岸不存在兩國關係，只可說是相當於一個嚴重的家庭糾紛。其緣由不僅是由於1940年代內戰遺留的後果，而且牽涉到意識型態與（一個暗存的）「正統」之爭、以及因此而衍生的信心危機。所以，兩岸關係改進之癥結問題，在於如何建立彼此間之信心。而這個艱巨工作，由於有民進黨之絕對猜忌與阻擾，變得寸步難行。因此，一定要采漸進式﹕先從功能性及事務性領域開始，再逐漸展進至政治領域。故曰「先經後政、先易後難」。完全符合「功能性締造和平」理論之真諦。該理論之鼻祖大衛．糜崇倪（David Mitrany）的名言「點滴建和平」（Build peace by pieces），正是此義。季氏之一蹴而成的辦法，可以適用於芬蘭與蘇聯的關係上，但對台海兩岸關係而言，有本末倒置之問題。

結束語

季氏雖然不一定存心要害台灣，他的「芬蘭化」提議，姑且不說有無需要，也不談是否可行，但他的方案本身呈現矛盾。譬如他說要將台灣「中立化」。所謂「中立化」就是需要將台灣與任何國際組織隔離。可是在他建議的各項條件與步驟中，需要大陸同意讓台灣擴大國際活動空間。而且要讓台灣在WHO的觀察員身份永久化（已如上述）。這不但和「中立化」精神違背，而且絕對沒有考慮北京會如何反應。上次北京能忍讓台灣以觀察員身份參加WHA，是因為那是一次性的。如果台灣要求將這個安排永久化，可能將斷送台灣以後一切作觀察員的機會。這豈不害了台灣。

職此故，季氏方案的最壞結果，即是像這樣不但無功反而鑄成大害。這只是一個例子。另外一個例子就是有關季文中所列台灣應作的自我調整。譬如，他說「芬蘭化」以後的台灣須克制反共的活動與言論。這個建議，是基於芬蘭在簽訂1948年芬蘇條約以後在芬蘭國內實行媒體監督與新聞檢查制度的先例。可是在台灣今日媒體自由至上的情況下，這可能嗎﹖尤其是在民進黨在台灣所發動全天候冷戰氣氛中，如果馬政府要如此管制媒體輿論，豈不授予民進黨一個鬧翻天的口實﹔也等於授予民進黨鹹魚翻身的大好機會。何況民進黨逢中必反的習性與高分貝的反中嗆聲，能夠接受克制嗎﹖

總而言之，季氏要為美國找個出路，以便跳出台灣繼續為美中關係絆腳石的窘境。但是，他的建議有兩大瑕疵。第一個是他的台灣「芬蘭化」方案，不切實際。原因是除了他對台海兩岸關係不夠深入瞭解以外，更嚴重的是他對本尊（芬蘭）與俄羅斯／蘇聯關係只看到一部份，未能瞭解全面。第二個瑕疵，是他對美、中關係也不夠全面瞭解。譬如，他以為只要能把台灣「包袱」從美國背上卸去，美國與中國間的障礙就可以解決了。殊不知美中之間，台灣只是其中的一個問題，雖然可說是最棘手的問題。但除此之外，更嚴重的是﹕美國不能容忍一個共產國家作為它的競爭者。所以，很多其他問題，譬如「中國模式」對大陸民主自由、以及對媒體及互聯網約束種種，都多多少少由此衍生，或者與此有關。由於美國自認是掌握了意識型態上的優勢（譬如它的民主自由與市場資本主義等）。偏偏中國以一個社會主義（與國家資本主義的）制度，居然能在今日舉世經濟受華爾街崩潰以及隨後發生的金融海嘯中能有一枝獨秀的表現。所以更覺「中國威脅論」有理。由於世界資源競爭，中國大陸因在非洲、中東、拉美均有很良好的關係，故而能順利投資開採當地資源（包括石油）。在這些地區，美國無法競爭，反將中國視為眼中釘。再加各方估計，咸認中國將於很快之將來（10至25年不等）將趕上美國。不管這些估計是否可靠，對很多美國人來說，中國與美國間的煩惱，絕對不止台灣問題而已。季氏卻以為用「芬蘭化」解決了台灣問題，就能為美國外交一切問題都解決了。說得客氣點，這完全是一廂情願。

不過，雖然季氏的理論不切實際，但認為台灣是美國不必要的包袱，絕非他一個人的偏見。台灣「芬蘭化」，只是手段，其用意是在為美國找到一個辦法可以達到修正對台政策的目標。同樣地，越來越多的美國菁英均有重定美國對華政策的想法。因而在美國須修正其對台政策上，與季氏享有共同的目標，蓋無可否認。此即某媒體描述的美國目前「脫台傾中」的現象。問題是台灣自己是否有必要的妥善準備。如果僅是繼續內耗空轉、自相殘殺，絕非台灣之福。民進黨逢中必反，對大陸憑空製造敵對（譬如導致陳雲林訪台被辱後韓正與其他大陸高級領導均取消訪台），他們的用意，乃在顛覆馬英九要對大陸和善的政策。但台灣的安全與福祉，不是兩黨之爭。如若美國真的擺脫了台灣這個「包袱」（不一定是用季氏台灣「芬蘭化」的方案達成），而民進黨又以大陸為敵。那麼台灣兩千三百萬人的安全與福祉，難道就因民進黨的盲目反中惹禍白白犧牲﹖這是我們在研判這篇季禮教授的台灣「芬蘭化」文章，應該深思反省的大問題。也是對馬政府的文宣部門是否能相應盡其職責以喚醒選民覺悟的大大挑戰與考驗。◆