全國政協「政治決議」之兩岸議題分析

一、全國政協之「政治決議」：

中共第十一屆第三次「全國政協」會議於2010年3月13日閉幕，會中通過一份政治決議，什麼是「政治決議」？全國政協的「政治決議」意義為何？何時開始出現「政治決議」？其功能為何？今年的「政治決議」在兩岸關係方面，提出「推動構建基礎堅實、支撐有力、內涵豐富的兩岸關係和平發展框架」。那麼今年的「全國政協」將可能有那些措施？頗令人好奇。

中共的「全國政協」分為兩個階段，在1954年之前是「代理民意機構」的階段，之後為「政治顧問」機構的階段；在「代理民意機構」和作為改革開放之前的「政治顧問」的階段，在中共政治制度中重要性不大，可以暫不作討論。改革開放之後，由第五屆「全國政協」起，「全國政協」的作用逐步增強，中共對政協委員的言論也比較重視，每屆每次的「全國政協」會議在閉會之際，幾乎都會發表「政治決議」，此一政治決議對「政協」，對政協委員而言，就相當於年度的政治任務，雖然不是年度內必須完全的政治工作，但是指明了年度政治工作的重點和方向；由於在大陸「政協」是非共菁英參政、議政的重要管道，其性質和責任是擁護和協助共產黨執政，所以其年度政治工作和共產黨的工作重點必然是一致的。只是在功能與側重點上會有不同。我們以今年的「政治決議」所揭示的工作重點來看，包括在「加快經濟發展方式轉變」上，政協必須「建睿智之言、獻務實之策」；在「公益性文化事業和文化創意產業」，政協必須「大力發展和積極培育」；在「社會事業發展和民生改善」方面，政協必須「協助黨和政府多做穩人心、暖人心、聚人心的好事實事」；在「民族和宗教政策」，政協必須「要旗幟鮮明地反對民族分裂，維護祖國統一、維護民族團結、維護社會穩定」；另外「以改革創新為動力，加強人民政協自身建設，不斷提高政協工作的科學化水準。」等，以上除了「加強人民政協自身建設」外，其他幾乎全是協助共黨更好地執政的工作。本文的特別關注點在於「全國政協」在兩岸關係上的年度工作重心。

二、歷次「政治決議」中的對台工作：

從第五屆「全國政協」起，每年的會議之後，多半都會提出一份「政治決議」，提示年度的工作重心，而統一工作是每次的「政治決議」必然提出的項目，以下本文共收集了30篇相關文件，深入閱讀可以整理出以下的共同特徵：

從共同特徵來看，「全國政協」之「政治決議」有三點是長期貫穿的精神：

第一、強調「擁護」：幾乎每一為「決議」都有「堅決擁護」的字眼，所謂「堅決擁護」顯然包括了從政治路線、政治立場到政治態度都和執政的共產黨保持高度的一致性，從中共的政治體制而言，「全國政協」的工作主題有二：即團結和民主（人民政協工作的主題，http://www.people.com.cn/GB/34948/34965/2676223.html，《中國人民政協全書》（上卷）， 中國文史出版社1999年版）從代「決議」來看，「全國政協」之「決議」是盡到了團結的角色和功能，在民主方面，按中共的說法，民主應該指：「廣泛聽取各民主黨派以及其他各方面的意見、建議，接受各方面的批評監督，真正做到集思廣益，做到國家的大事大家來出主意，想辦法，大家來辦。」對比工作主題和「決議」內容，則可以感受到民主部份的不足，因為政協並沒有充分認知自己的非共產黨優勢在「統一」議題上可以承擔的功能，從而原本可以相互補完的優勢降為狗尾續貂。

第二、堅決統一：在「政治決議」中清楚而明確地表達了對國家統一的情感，即使在和平發展時代，對「統一」的情感也沒有改變；由此可以瞭解國家統一是中共極重要的目標，和政權合法性的基礎。問題是在統一工作上，中共於上世紀八○年代組成了「愛國統一戰線」，在國家統一工作上有台灣同胞、港澳同胞及愛國華僑，而每一個對象皆有專職的部門，所以政協的工作對象並不明確，於是其功能也不彰顯。

第三、與勢調整：在「政治決議」中，雖然每次都強調「國家統一」，但是突出的主軸則是隨著政策和兩岸情勢的變化而有不同。如在八○年代初強調的是「愛國統一戰線」，之後強調「和平統一、一國兩制」，「推動交往」，「增進瞭解」，九○年代民進黨興起之後，「反對分裂」「反對外國干預」「維護地區穩定」等，這就顯示政協在促統工作，是不斷依據外在情勢的變化而調整。

第四、未提「兩會」：兩岸設立「海基會」，以代理人模式進行協商、談判是九○年代中華民國在兩岸談判中的創舉，中國大陸也在1991年底，相應成立「海協會」，自此之後，兩岸兩會的互動成為兩岸關係最明顯的溫度計，但在「全國政協」的「政治決議」中，並沒有真正提到兩岸兩會的互動情況，按理在「全國政協」委員中也有「海協會」的理事，理應對兩岸兩會的互動一定有看法，但是自始至終隻字未提，令人費解。

就差異來看，也有三點比較明顯：

第一、在五屆政協的決議中，抽像的號召比較多，六屆政協後的決議則加入比較具體的對台灣當局的號召。這顯示是中共對統一工作的認識理解的層次和方法，出現變化。

第二、是指責台灣當局：從五屆到八屆「全國政協」都以號召、規勸為台灣同胞和台灣當局為主要訴求，九屆到十一屆一會則在「政治決議」中，出現對台灣當局的指責和警告；當然在十一屆二會以後就不再出現。

第三、反對台獨：反獨的號召始於1993年，顯然這是和民進黨的台獨黨綱的出現，是存在著朋顯的相關性，所以到民進黨執政之後「反對台獨」，不但是「政治決議」的主要訴求，而且成為主要的政治路線。

三、「全國政協」涉台「決議」解讀：

十一屆「全國政協」是在中共黨「十七大」會議之後，召開的第一次「全國政協」會議，此時的形勢是十分敏感的，一方面是中共黨「十七大」的政治報告已經提出兩岸關係進入和平發展的階段，另一方面是台灣正在舉行大選，而且存在著變天的可能；胡指出：「要牢牢把握兩岸關係和平發展的主題，真誠為兩岸同胞謀福祉、為台海地區謀和平」訂定為對台工作的新政策，同時更進一步提出「十三億大陸同胞和兩千三百萬台灣同胞是血脈相連的命運共同體。」「中國是兩岸同胞的共同家園，兩岸同胞理應攜手維護好、建設好我們的共同家園。」（胡錦濤，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm，2007年10月15日）的新說法。充分代表了中共新的對台政策主軸是「和平發展」，此一新的對台政策可以包括以下的特點：（楊開煌，《三十年對台政策vs二十年大陸政策》，2008,12,25，《新局：對胡六點之解讀》，台北海峽學術出版社，2009，p103~105）

第一、當前兩岸關係的現狀定位是「未分裂，未統一」。

第二、台北方面是否從事分裂行為，其主要的標誌就是是否回歸到「九二共識」的立場。

第三、「國家統一」的任務，已經從中共領導人念茲在茲，有時甚至是寢食難安的政治課題，中共單方面擺在日程表上的政治目標，轉而成為國家建設現代化的政治過程中兩岸共同的議題。

第四、「和平」從推動統一的「理想化的工具」，逐漸展現出「工具理想化」的傾向：本文在此使用「工具理想化」，其核心意義是借用了「工具理性」乙詞中比較正面的意含，「工具理性」的正面意含是指「通過實踐的途徑確認工具（手段）的有用性，從而追求事物的最大功效，為人的某種功利的實現服務。」（工具理性〔Instrumental Reason〕，http://wiki.mbalib.com/wiki/%E5%B7%A5%E5%85%B7%E7%90%86%E6%80%A7）

第五、兩岸在國際社會的「一中」原則，有可能從「互斥」、「對抗」轉而「協商共存」。

而台灣正在舉行大選，雖然馬蕭組在民調上領先，但基於歷史經驗，大陸方面並不敢樂觀，在此形勢下，「全國政協」的「政治決議」是否出現新的工作方針，新的工作任務呢？

在十一屆一會的「政治決議」中，表現出保守與審慎的態度，在政策上從鄧小平、江澤民到胡錦濤的政策全部擁護，對台灣則反台獨、續交流、促三通、復談判都出現在文件之中，也就是擁護共產黨，期望國民黨，反對民進黨全部寫入文件之中，這是最保險的表態方式。

到了十一屆二會時，國民黨已經重新執政近一年，又在「胡六點」發表之後，整體的兩岸形勢趨於和緩、合作，經濟合作已經開啟，兩岸三通逐步實現，兩岸互動更加頻繁。

「胡六點」的發表更加確立兩岸邁入「和平發展」的新階段，在此形勢下，「全國政協」的「政治決議」，首先是肯定兩岸關係的正面發展；其次是全面肯定兩岸關係「和平發展」，短短百七十餘字的文件，使用了「牢牢把握」「積極構建」「努力開創」三個形容詞說明「全國政協」面對兩岸關係和平發展的態度；其三工作的方法是「加強經濟合作」和「擴大人員往來與文化交流」。此一「決議」的內容當然也是中共對台政策的翻版，但是與同時的政府工作報告相比，明顯遜色不少，因為國務院的「報告」裡，不但對兩岸關係的情勢有判斷，在兩岸經濟發展大大著墨，而且對兩岸政治議題，台灣參與國際組織活動也有說法。（溫家寶，政府工作報告，20090305，http://news.xinhuanet.com/misc/2009-03/05/content_10946155.htm）同樣是執行黨的政策、路線，然而在兩岸關係應該有所作為時代，「政協」不能扮演更分工、更積極、更前膽的角色。應該說不僅僅是「政協」的損失也是共產黨的損失。

今（2010）年十一屆三會，兩岸關係的和平發展進入了穩定期，「全國政協」之「政治決議」的相關內容，終於出現了比較大變化的：首先是擁護性的政治語言的減少，在今年的「決議」中只有二句形容詞「取得重要進展」「呈現良好勢頭」；其次是工作的內容比較明確，「決議」提出的工作的內容包括了「不斷擴大同台灣島內有關黨派團體、社會組織、各界人士和基層民眾的交往」、「增進兩岸經濟、文化、社會和人民思想感情的大融合」、「增強兩岸同胞對中華文化和中華民族的認同」「推動構建基礎堅實、支撐有力、內涵豐富的兩岸關係和平發展框架」；其三是涉及了政治議題：即「擴大同台灣島內有關黨派團體」以及「構建基礎堅實、支撐有力、內涵豐富的和平發展框架」。此一內容則與政府的對台工作有了比較明顯的區隔，政府的對台工作似以經濟為主，而政協則以聯繫台灣內部的黨派團體和菁英為主，聯繫的目的何在，應該是為了建構「兩岸關係和平發展框架」，而且是「基礎堅實、支撐有力、內涵豐富」的框架。

所謂「基礎堅實」是指以反台獨，反分裂為核心內容的「一中原則。」

所謂「支撐有力」是指此一「兩岸關係框架」，必須是兩岸的主要政黨和菁英都不反對，甚至十分贊同的「框架」。

所謂「內涵豐富」是指框架協議的內容，應包含兩岸關係全部的內容，如兩岸經濟、社會、文化、教育、法律等交流互動事項的原則性規範，以及兩岸當局所關心的各項事務，如兩岸的政治定位、台灣參與國際組織活動的制式安排，兩岸的外交與外事安排等。

由以上的解讀來看，個人以為今年的「全國政協」，可能在邀訪台灣菁英交流、訪問及參與、支持或支援舉行兩岸關係框架的研討、座談可能加大力度，果如此則代表中共在對台工作上，開始有所分工，當然如果「全國政協」之「政治決議」仍然只是政治宣示，則不會有任何變化。因此，一切變化與否仍有待觀察。

四、結 論：

從中共文獻來看，中共推動和平統一的工作已有三十餘年，從一開始的口號提出，但心態依舊，到提出「一國兩制」的招安政策，再到統一「分兩步」開始對和平統一的複雜性、艱難性有了進一步的認識，再到《反國家分裂法》的制定，才真正確立和平統一的法律基礎，以法律的形式保證和平是統一的唯一手段。再到今年「全國政協」的「政治決議」和溫家寶的「政府工作報告」，才看到分頭努力，分工合作的對台工作的推動。這也說明了中共對台政策的決心和耐心。

同時，從胡六點開始明確了對台工作必須和台灣的反對者、反對黨接觸，今年的「全國政協」總算是清楚地寫進「政治決議」之中，可以算是找到和平統一工作的要害與關鍵，和平統一工作的核心在於爭取反對者不反對，感動反對者贊成我們的看法、想法和作法，才有可能促成和平，有了和平才能和平統一。

由此反觀台灣內部的政治紛爭，似乎就欠缺這種與異見者溝通的理性空間，果如此，台灣民主政治的正面意義就十分有限了。◆