ECFA與未來兩岸經貿互動關係

自2008年5月台灣政局再次政黨輪替、國民黨重新執政以來，兩岸在「擱置爭議」、「正視現實」、共謀發展的基本共識下，兩岸政治緊張關係大幅緩和，兩岸兩會恢復協商機制之後，四次江陳會簽訂了12項協議和1項共識。而第五次江陳會更決定於6月28日至30日於重慶舉行，並將簽署眾所關切的兩岸「經濟合作架構協議」（Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA）以及有關兩岸智慧財產保護協議。然而，儘管台灣內部正為兩岸簽署「經濟合作架構協議」對台灣具有那些政治和經濟意涵，以及對台灣經濟將產生何種影響而引發熱烈的爭議，但是ECFA的簽署應是順應區域經濟一體化或區域經濟整合的發展趨勢，加強兩岸經貿交流與合作，推動兩岸經貿關係正常化的制度性安排別無選擇的途徑，它並將型塑未來兩岸經貿互動關係的發展，不過，在此一基礎上，它是否能使台灣經濟融入東亞經濟整合的潮流中，並為台灣參與國際經濟活動開拓一條得以發展的渠道，仍有許多必須加以深入探討的問題。

一、東亞區域經濟整合趨勢及其發展

1990年代初期以來，經濟全球化已逐漸成為世界經濟的潮流。但是經濟全球化卻也是一把「雙刃劍」，它在推動全球資源較佳配置、加速世界經濟增長的同時，也為全世界和各個國家的社會經濟帶來了激烈的衝擊，加劇了國際競爭，增加了國際風險，並對國家主權和發展中國家的工業造成嚴厲的挑戰。

面對經濟全球化所帶來的機遇和挑戰，各國紛紛採取對策加以因應，而其策略不外乎：一是促進產業升級，健全經濟結構；二則是透過雙邊或多邊協議推動區域經濟整合，加速區域間生產因素和資源的流動與融合，以提升國際經濟競爭力。除此而外，1990年代區域貿易協定或區域經濟整合的湧現，亦有現實的背景：第一，在關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）變成世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）之後，新一輪多邊談判進展遲緩，多邊貿易談判的議程不斷受阻，特別是2003年墨西哥坎昆回合談判失敗，全球多邊貿易體系變得渺茫。其次，歐洲一體化進程持續推進，歐盟東擴並進入單一貨幣時代。再其次，作為世界經濟重要領導國家的美國，一改過去對區域貿易協定的反對態度，轉而積極推動和主導區域貿易協定，以獲得更多的政治和經濟利益。

在此一國際政治經濟背景下，儘管國際經濟學者對於經濟全球化與區域經濟整合或一體化間究竟存在著相互矛盾，抑或是彼此間能相互促進和相互協調有不同的看法，但是在多邊貿易協商難以推展的同時，國際間卻已回到雙邊的自由貿易協議（FTA）架構，目前各國間簽署區域貿易協議（RTA）及雙邊自由貿易協議（FTA）多達230餘國，很顯然的，經濟全球化和區域經濟整合已成為現階段國際關係的兩大主流。

在東亞地區，儘管1980年代以來，東亞地區便朝向經濟整合的方向發展，而有亞太經濟合作組織（APEC）的形成和發展。惟平心而論，東亞國家近二、三十年在經濟上雖取得顯著成就，但是區域內始終無法形成一個類似北美自由貿易區和歐盟一樣的經濟合作機制，而歷經1997年的亞洲金融風暴之後，「亞洲意識」普遍覺醒，再加上中國大陸經濟崛起，成為亞洲各國經濟合作的重要對象，使中國大陸經濟在區域經濟合作與整合扮演了重要的角色。

目前以中國大陸為核心正積極推動或構想中的東亞區域合作組織，包括眾所矚目的中國大陸—東協自由貿易區（10+1），中國大陸、日本、韓國與東協自由貿易區（10+3），上海合作組織，博鰲亞洲論壇，中國大陸—香港緊密的經濟夥伴關係（CEPA），以及東北亞經濟圈等，此外，尚有圖們江開發計劃、瀾滄江—湄公河經濟合作等以資源共同開發為主的具體合作計劃。這類次區域經濟合作涉及資源共同開發的具體合作計劃，成為東亞經濟合作的主要特點之一。除此之外，中國大陸亦積極推動與新加坡、巴基斯坦、智利、紐西蘭的自由貿易區協定。究其原因，一方面是受到北美和西歐區域經濟集團化的具體成效的影響，另一方面則是因亞太經濟合作組織的進展遲緩，迫使東亞各國不得不加速地緣關係的區域經濟合作，以提升經濟競爭力。

以東亞地區簽訂區域貿易協定的情況來看，截至2010年1月為止，東亞地區共有214個協定已經生效或在醞釀中，其中，以新加坡最多，對外已生效18個，另外，12個則在進行當中；其他國家包括已生效或簽署，以及處於談判階段和評估階段的自由貿易區協議：韓國（28個）、印度（26個）、泰國（23個）、中國大陸（22個）、馬來西亞（20個）、日本（19個）、印尼（15個）、菲律賓（11個）、越南（11個）、香港（2個），迄今為止，台灣只與中美洲巴拿馬、瓜地馬拉、尼加拉瓜，以及薩爾瓦多—宏都拉斯（此一協議屬於復邊協議）簽訂4個自由貿易區協議。

二、兩岸簽署ECFA的重要性及其意涵

由於台灣經濟長期以來是在國際分工定位中尋獲發展契機，並取得極高成就，因此，東亞區域經濟整合定然會對未來台灣的經濟發展造成深遠的影響。儘管「東協－中國自由貿易區」所可能帶來的影響，端視其未來落實的程度而定，但是可以預見的是，台灣在過去面對兩岸政治緊張關係未能有所緩和，以致制約了兩岸經貿關係的順利推展，未來將因非自由貿易區成員而需繳交關稅，影響台灣企業外貿拓展的空間。

以台灣對「10+1」和「10+3」自由貿易區的貿易情況而論，2008年台灣對中國大陸（含香港）的進出口貿易值占台灣對外貿易總值的26.70%，同年，台灣對東協國家的進出口貿易值占台灣對外貿易總值的13.04%，兩者合計，台灣對「10+1」自由貿易區的進出口貿易值，占台灣對外貿易進出口總值的39.74%，若將日、韓兩國列入，2008年台灣對「10+3」自由貿易區的進出口貿易值，占台灣對外貿易進出口總值的57.06%。

在出口貿易方面，2008年台灣對中國大陸（含香港）的出口貿易值，占台灣對外貿易出口總值的38.95%，而台灣對東協國家出口貿易值，則占台灣出口貿易值總值的15.24%，兩者合計，台灣對「10+1」自由貿易區的出口值占台灣出口貿易總值的54.19%。若將日、韓兩國列入，台灣對「10+3」自由貿易區出口值則占台灣出口貿易總值的64.47%。

從東亞區域經濟整合趨勢來看，台灣若被排除於這些自由貿易區以外，對台灣的經濟影響將有：第一、台灣因非自由貿易區的成員，將無法享有低關稅的優惠，影響台灣對外貿易的拓展，並將產生貿易轉移的效果。第二、台灣將無法參與自由貿易區內有關資訊科技、電子商務協調等合作的機會，將影響台灣產業的發展，尤其就「10+3」自由貿易區，因日、韓在內，從產業結構和國際競爭力而言，對台灣產品的國際競爭力將形成嚴重的威脅。第三、台資企業極可能轉移投資的趨勢，亦即轉往中國大陸或東協國家投資設廠生產，以規避關稅，導致在台灣投資減少，同時政府當局也將更難掌握台資企業的動向，影響對大陸經貿政策的制定。

事實上，從台灣產業競爭力的分析，台灣廠商過去比較擔心韓國產品在「10+3」中的競爭，惟近年來東協國家石化相關產業逐漸發展起來，尤其是新加坡、泰國與馬來西亞的競爭力明顯提升，若在「10+1」或「10+3」自由貿易區形成後，台商亦將面臨來自東協國家產品極大的競爭壓力。

有鑒於東亞區域經濟整合對台灣經濟所可能產生的影響，馬英九經貿政策的主軸之一便是置基於全球連結的戰略思維，而兩岸簽訂經濟合作架構協議則是落實「以台灣為核心，整合全球大陸市場商機」、「以兩岸連結突破參與區域瓶頸」經濟政策的關鍵所在。與此同時，台灣政局再次政黨輪替，兩岸在「正視現實」、「攔置爭議」的基本共識下，馬英九所提兩岸簽訂經濟合作架構協議的建議，獲得大陸方面積極和善意回應，使兩岸經濟合作具有良好的政治氛圍。

三、兩岸簽署ECFA對台灣經濟的影響

有關兩岸簽署經濟合作架構協議（ECFA）對台灣經濟將造成何種影響一直是民眾關切的議題。去（2009）年7月底經濟部委託學術機構所做的「兩岸經濟合作架構協議之影響評估報告」顯示，「維持農工管制現況、已開放之農工產品自由化」（影響程度較小）以及在「農業部門管制且不降稅、工業部門解除進口管制且自由化」（影響程度較大）兩種模擬情境下的動態模擬結果：在考慮資本累積的動態情境下，兩岸簽署ECFA將促使台灣的實質國內生產總值（GDP）提高1.65 ～1.72%，總出口量與總進口量將分別增長4.87～4.99%和6.95～7.07%，貿易條件均改善1.4%，社會福利將增加77.1～77.7億美元，貿易餘額將增加17.6～17.8億美元，並增加25.7至26.3萬個就業機會。此項評估報告亦坦切地指出，雖然ECFA對台灣經濟有正面的影響，並且將使台灣化學塑膠橡膠業、機械業、紡織業、鋼鐵業及石油及煤製品業受益，但對台灣的電子產品業、其他運輸工具業、木材製品業將產生負面的影響。

此項評估報告是根據全球貿易分析模型（GTAP）進行分析，分析對像僅限商品貿易自由化，服務貿易及外人直接投資（FDI）部份尚未列入分析中。因此，目前所評估出來ECFA對台灣總體經濟效益可能低於實際效益。在外人直接投資（FDI）經濟效益方面，從過去歐盟自由貿易區成立後各個國家包括西班牙、葡萄牙、希臘、捷克、愛沙尼亞、波蘭等國，以及香港、澳門與中國大陸簽署緊密經濟夥伴關係安排（CEPA）以來，外人直接投資（FDI）均大幅增長的情況，一般估測，台灣簽署ECFA後三年，外人在台灣的直接投資（FDI）平均每年流入的金額將在146～240億美元之間。

除了上述有關靜態和動態的評估之外，ECFA的簽訂將為台灣對中國大陸經貿發展帶來如下的效益：1.取得領先其他競爭對手國進入中國大陸市場之優勢；2.成為外商進入中國大陸市場優先合作夥伴及門戶的關鍵地位；3.改變目前台商投資型態，有助於產業供應鏈留台灣；4.有助於中國大陸台商增加對台採購及產業競爭；5.有助於加速台灣發展成為產業運籌中心。

任何兩個國家或經濟體簽訂類似自由貿易區的協議，基本上均必須立基於互利、互惠的原則下進行協商，同時對總體經濟和產業自然帶來了機遇，惟卻也面臨了挑戰。為此，台灣方面對於兩岸簽署ECFA基本上將基於如下的政策並提出因應對策，以保護台灣經濟安全與民眾的福祉：

第一、在ECFA的內涵上，將先制訂經貿往來及經濟合作的架構性協議，僅規定未來雙方準備協商的目標、經濟合作以及各項後續談判的起迄時程。亦即僅是架構或框架協議，不會針對各個產業細節進行協商，尤其是具有爭議的產業將留待未來談判解決，但將納入早期收穫條款（Early Harvest），讓部份產業提早享受調降關稅等優惠待遇，避免台灣產品在中國大陸遭到東協與中國大陸自由貿易區（10+1）於今（2010）年1月開始大多數商品免進口關稅的排擠效應。

第二、在ECFA的內涵中將不會涉及「政治」語詞，同時也不會對大陸開放農產品進口。由於ECFA議題在台灣內部引發諸多不必要的泛政治化的議論，因此，在ECFA的內涵上將完全避開任何政治議題，並純粹就兩岸經貿合作提供大的發展方向，同時也將不再開放大陸農產品的進口，以保障台灣農業和農民福祉。正如政府一再堅持的「三不三要」原則，亦即不矮化主權、不開放農產品、不開放大陸勞工；要透過協商解決關稅問題、要與東協談相關協議、要秉持世界貿易組織精神，擱置爭議。

第三、為避免ECFA的簽訂對台灣產業所造成的衝擊，台灣方面將針對相關產業提出規劃、輔導和保障措施。經濟部目前已針對可能遭受衝擊的產業編列十年300億元的「因應貿易自由化敏感產業結構勞工就業發展和協助方案」，以及十年900億元的「因應貿易自由化敏感性產業輔導計劃」，以為救濟和輔導之對策，同時提出六大新興產業願景，包括農業、生技、醫療、文化、觀光、能源等，期能藉ECFA的簽訂，充分利用中國大陸市場，調整台灣的產業結構。

四、ECFA促進兩岸經貿關係正常化

在有關ECFA的內涵及兩岸特色的經濟合作機制方面，兩岸學界已提出相當多的建議，包括應納入早期收穫計劃；參酌中國大陸－－東協FTA的作法、談判「兩岸經濟合作貨品貿易協議」；談判「兩岸經濟合作服務貿易和投資協議」等，依目前兩岸有關ECFA四次協商的進程及初步內涵，大陸方面承諾台灣的早期收穫清單有539項，占台灣出口額138.3億美元。而台灣方面開放大陸降稅貨品項目267項，佔大陸出口額28.6億美元。從清單的數目上來看，台灣列入早期收穫清單項目是大陸的2.1倍，而貿易金額則是大陸的4.81倍。

在早期收穫清單的類別上，第一大類包括化學品、石化原料、塑膠、橡膠、紡織纖維、紡織化學品。第二大類包括鋼鐵、鋁、銅、機械、機械零組件、工具機、工具機零組件、汽車零組件、自行車、自行車零組件。第三大類則有部份電子產品、材料以及若干光學產品。

儘管國人所關切的石化原料、工具機以及汽車零組件，並未全部納入早期收穫清單中，但是ECFA基本上是架構協議性質，正如馬總統所指出，相關的產業細部開放在將來兩岸經貿協商中還可以加以納入。大陸方面，中共中央國台辦主任王毅6月中旬在廈門舉行的「海峽論壇」開幕式中亦強調，早期收穫只是履行ECFA的第一步，一時未能列入早期收穫的產品都可以在協議簽署後啟動的後續協商中加以充份協商，尋求妥善解決。

ECFA的簽署是兩岸經貿關係正常化的起點，為強化兩岸經貿合作關係，針對兩岸簽署ECFA後兩岸經貿互動關係提出若干初步的構想和建議：

1.亞太經濟合作組織（APEC）屬論壇性質，任何經貿合作議案並不須經所有成員同意才能進行。因此，兩岸四地可針對某些特定的經濟和產業提出合作方案，在APEC架構下進行合作。

2.以中國大陸為核心的區域經濟整合已然成形，為使台灣經濟能進一步融入東亞經濟整合中，應使台灣相關部門負責人以適當的身份參與「10 + 1」或「10 + 3」自由貿易區的有關經貿會議，為進行實際經貿合作鋪陳應有的渠道。

3.大陸方面應協助台灣參與不具政治敏感性並與經濟、民生有關的國際經濟活動或組織，而台灣方面則應提出期望參與此類組織的優先順序，並由雙方協商加以推動。至於台灣使用之名稱則以「台澎金馬關稅區」或「中華台北」的名稱較能為現實環境所接受。

4.兩岸關係經歷十餘年的虛耗，亦衍生諸多問題，而問題的解決以及合作方案的推動，亦須有公權力的支撐。為期能有效推動兩岸的經貿交流與合作，並解決其間所存在的問題，兩岸可仿中美經貿關係所成立的「中美戰略經濟對話」，提升對話層次，並基於兩岸特殊的政治關係，在兩會對話協商中，政府官員以「適當」身份參與，逐步使「官方」參與兩岸協商成為正常化的機制，才能有效解決兩岸間的經貿問題，增進兩岸良性互動。

為具體落實近年來兩岸兩會協商所簽訂的諸項協議，以及切實執行ECFA的承諾，在兩岸兩會（海基會和海協會）架構下，設立「兩岸經濟合作委員會」作為今後兩岸兩會協商的平台，將使兩岸經貿關係的推展能有更穩健的制度性基礎。◆