南海風雲再起　充滿詭譎與火藥味

壹　前言：南海風雲再起

南海主權爭議一直是東亞安全最不穩定的區域之一，儘管暗濤洶湧，卻也能在「一海各表」的政治現實情況下，彼此相互克制，各取所需的政治表態。不過近來因為越南與中國對南中國海的主權爭議越演越烈，雙方的群眾、網民各自叫囂，挑起民族主義，兩國也宣佈實彈射擊演習，派遣軍艦示威，軍事衝突似乎一觸即發，有人甚至擔心這是否會把美國捲入，演變成更大規模的中美強權對抗。

再者，倫敦「國際戰略研究所」（IISS）的年度之亞太地區安全峰會（「香格里拉對話」）於2011年6月3日舉辦第10屆對話，有中國、日本、美國、東協等27個國家出席。美國國防部長蓋茲（Robert Gates）已經是第五度與會，而中國國務委員兼國防部長梁光烈則是首度與會，也是中國首次派出國防部長與會。蓋茲與梁光烈在會議上的演說備受各界重視。不過中國巡邏艦5月26日在南海切斷越南勘探船電纜後三天，越南高調舉行記者會抗議，已經使人在會前先聞到了火藥味。

新加坡年度東南亞安全會議及「香格里拉對話」召開前夕，南海緊張局勢有劇升跡象，與中國有領土主權爭議的越南、菲律賓接連出招，高調抗議中國侵犯主權。越南指責中國開槍威嚇越方漁船、破壞測量船，揚言不惜武力保衛國土。而菲律賓在6月1日召見中國大使館代辦抗議中國在南沙群島建立哨所、設鑽油台後，菲律賓總統阿奎諾三世2日更聲稱將向聯合國提告，抗議中國「入侵」領土。

而中國向來自稱對大部分南海U型海域擁有無可爭辯的主權，並以中國固有疆域和擁有在南海海域的核心利益，中國外交部也逐一強硬回應，中國的活動在中國領海進行完全正常。甚至中國認為越南、菲律賓等鄰國多年來佔據不少中國宣稱擁有主權的島礁，並聯合西方國家大量開採油氣資源。而隨著中國國內民族主義情緒的高漲，也質疑中國政府對南海主權宣稱行動太軟弱。

美國的態度與立場可用2010年7月美國國務卿希拉蕊在「東協區域論壇」（ARF）上宣稱南海自由航行權，以及以和平方式解決南海爭議是美國的「國家利益」，藉以回應中國的「核心利益」。對於越菲兩國抗議入侵領土，自然讓美國有介入機會，甚至媒體都報導在越南、菲律賓的背後，都有美國的影子，便可以看出美國對南海插足的策略伎倆。

最重要者，雖然南海戰略地位重要，但是南海資源更為豐富，這是各國所覬覦的戰略利益。南海除了有大量的海洋生物，更富含石油和天然氣。估計南海區域之石油儲量約有230～300億噸，有「第二波斯灣」之稱，另外也蘊藏有錳結核和「可燃冰」等寶貴礦產。因此，宣稱對南海這座寶藏擁有國家主權的話，無疑地是擁有更多的國家資源有利於發展。但為確保擁有南海主權，必須壯大自己國家的海軍，就像中國在最近還正式承認了長期被人猜測的航母計畫，甚至預計中國航空母艦在2011年下半年即將下水試航，可能配署在南海艦隊，以備南海應變，便是主要考量。而越南為對抗中國海軍，早於2009年底以32億美元從俄羅斯訂購六艘基洛級潛艦，以及簽署從俄羅斯買進12架最新銳蘇－30戰鬥機和其他軍事裝備的協議就是明鑒。

同時，在2002年中國和東協簽訂了《南海各方行為準則宣言》，以「擱置爭議，共同開發」作為各國應遵守的行為規範，該宣言承諾制訂一部旨在減少漁民和其它機構在使用南海時發生衝突可能性的法規，然而法規卻一直沒能制訂，且收效甚微。

基於這些複雜的利益考量，加上美國的涉入，南海各方算計有加，表面上爭國家主權，背地裡還是覬覦南海豐富資源，甚至是中美霸權較勁下的南海戰略格局。因此，對於最近南海詭譎的主權爭端，以及充滿著火藥味氣氛，值得進一步深入去分析。

貳　中國的南海政治立場與外交戰略

2009年起，中國提升海軍實力，走向海權時代，提高抗衡美軍在西太平洋的影響力。2009年4月中國表態進一步加強海軍力量，但此後周邊如澳大利亞、印度、馬來西亞、印尼、越南、菲律賓等國因擔心中國軍事力量的崛起，紛紛加強本國的軍事實力，部分國家還寄望與遠方的美國或俄羅斯聯手，進行軍事合縱連橫策略，來維持區域的軍事平衡。

由於中國經濟的快速崛起，已成為世界第二大經濟體，對於能源的需求大量提升，讓中國從先前的石油出口國，轉變成石油最大的消費國，而所需60%的石油必須仰賴外國進口。何況南海蘊藏著豐富的石油與天然氣，因此中國對南海的態度勢必轉趨強硬。一方面要積極部署進行開採，另一方面驅逐或阻止入侵勢力，或不惜採取武力對應。例如，中國巡邏艦日前切斷越南探勘船電纜行動，和即將在南海設置最先進鑽油平台，便足以證明。

其實中國的原油主要來自於中東與西非，有七成二必須經過麻六甲海峽，由於海峽受美軍控制，中國向來存有所謂的「麻六甲困境」，這也是中國希望在泰國出資開鑿運河，以避過麻六甲海峽的原因。再者就算通過麻六甲海峽，來自中東、西非與東南亞的原油輸入更有八成七必須經過南海海域，才能北運到中國，運輸規模龐大，每年估計需要1,400多艘次的三十萬噸級油輪才能擔負，足見南海海域的安全與掌控，不緊緊只是主權問題而已，而是關係著中國經濟繼續發展的命脈。

基於此，中國似乎不會再抱持息事寧人的戰略態度，中國可能更趨強力宣稱對南海擁有主權，及海洋資源開採權利，特別是面對95%的中國網民主張以武力維護領土主權的聲援，以及面對美國勢力強力涉入南海，讓越、菲兩國恃美而無恐。

在中國方面，一直自認為在南海問題上是受害的一方，而且表達相當容忍克制的態度。畢竟區域的穩定與安全，是中國經濟崛起的保障。多年來儘管南海問題落入「一海各表」的局勢，中國堅稱對南海擁有無可爭議的主權和核心利益，在南海主權仍歸中國，這是毋庸置疑的。根據國際法規定，中國有充分的歷史和法律依據證明南海及南沙群島是屬於中國的，越南在1975年以前也不持異議，這可以從越南於1960年、1972年所出版的《世界地圖》為證。中國認為對於南海各國之間的主權矛盾，是可以通過雙邊對話來解決，且南海各國的問題應在區域內解決，沒有必要引入外來勢力，或是將區域問題國際化。此意有所指的是挾美國以自重的結果，最終將只會深受其害。

參　越、菲的南海政治立場與外交戰略

中越在南海問題上劍拔弩張，特別是越南方面對中國「入侵」反應極大。越南外交部日前高調召開記者會，宣稱越南富安省四艘漁船在距離南沙群島15海里的石東島附近作業時，遭三艘中國海監巡邏船之開槍威嚇，當時雙方距離僅40公尺，越南漁民表示，這是一種威脅舉動，強烈反對中國利用武力干擾他們在越南經濟海域上的合法作業。甚至在南海割斷越南測量船的海底纜索，「侵犯」越方主權，聲言越南海軍將動用一切必要手段捍衛領土完整。

越南海軍建於1955年，是一支以輕型裝備為主體的近海防禦型海上力量。目前其總兵力約有4.2萬人（其中海軍陸戰隊3萬人），劃分為4個沿海區。越南目前兵力尚弱，但2011年國防預算突增七成，訂購六艘基洛級潛艦，2012年第一艘即將交艦，現在還想要採購十二架蘇愷-30戰機，並向以色列洽購短程彈道飛彈。而且越南在中部外海進行實彈射擊演習，雖然距離西沙群島還有250公里，距離南沙還有1,000公里，但是向中國示威的味道很明顯。這場演習充其量只是一場針對中國的「軍事秀」。

此外，越南總理阮晉勇於2011年6月簽署了最新動員徵兵條令，展現不惜一戰，這是越南政府自1979年對華戰爭（即中國對越自衛反擊戰）32年以來，首次頒布此類命令。這項條令是應越南軍方要求籤發，在南海問題緊張的時刻，越南發佈徵兵條令被視為是在為潛在的軍事衝突做準備。

越南和菲律賓在中國宣稱擁有主權的南海水域皆積極推動鑽採石油和天然氣的計畫，不惜在這個航運繁忙的地區引發新的衝突。與越南石油公司合作的加拿大塔裡斯曼能源公司（Talisman Energy Inc.），計畫2012年在一片已由中國標給美國一家公司、並用炮艇保護的海域展開鑽探作業。菲律賓亦打算一方面要求聯合國仲裁爭端，另一方面在2011年3月一艘探測船遭到中國巡邏艇騷擾的海域，主動進行探勘。由此，便可知越、菲不滿中國作為的反應相當強烈。

菲律賓外交部7月1日發出公報說，中國解放軍軍艦6月於菲律賓巴拉望島和南沙群島之間的海域活動頻繁，在南沙兩個島礁北子暗沙（菲律賓稱鱟籐礁）及安塘灘（菲律賓稱艾米道格拉斯沙洲）卸載建材、豎立數目不明的標桿和浮標，闖入菲律賓200海里專屬經濟海域；並抗議中方計畫於8月將一座新研製的深水鑽油台運到南海水域的Amy Douglas Bank礁石，進行油氣開發。

越南否認中國在南海主權，把中國位於南海傳統水域42個島礁中的29個據為己有，而且面積是最大的，並在島上建造碼頭、機場跑道、發電站、防護堤及軍事碉堡，規劃為福綏省管轄區。此外，並和歐美油商合作開採石油，於2010年的產量便達1,750萬噸，約占越南國家GDP產值的30%。越南迄今從南海開採超過1億噸的石油與天然氣，獲利達數百億美元。目前越南海上石油的年開採量約3,000萬噸，其中800萬噸產自南海爭議海域。

肆　美國的南海政治立場與外交戰略

美國自2010年高分貝宣告重回東亞，或是美國重返東南亞，而南海區域安全更是東亞最不穩定區域之一，若美國想要涉入，勢必付出相當的成本與代價，提供更多公共財，滿足多方國家的需求，美國才能在南海海域享有霸權的實質影響力。

面對當前的南海緊張情勢，美國有涉入的客觀條件，東南亞國家有主觀的期待，雙方一拍即合。而掌控南海區域安全也關係到美國的現實利益，以及美國在東亞區域海權影響力的利基。當前美國軍事積極希望重回越南金蘭灣與菲律賓蘇比克軍港，以增強其在區域上的軍事據點和優勢。同時，菲律賓與越南因為與中國的領土糾紛，也非常期待美國勢力涉入的支持。也許美國的意圖很明顯，便是要把這些東南亞國家發展成對北京「圍堵」的政策實踐，回到冷戰時期的現實主義的軍事思維，鞏固美國在西太平洋的第一和第二島鏈的圍堵戰線。這種構築「防波堤」的軍事防衛，暗示著中美海洋軍備競賽的危機悄悄提升。

基於中美在其全球戰略與合作夥伴的共同利益，美國在東南亞區域對中國的安全立場，可以發展的兩個原則：一是不挑戰不對立，降低中美軍事上的衝突；另一是不置身度外於東南亞區域安全。不挑戰和不對立的原則很自然跟不置身度外於東南亞區域安全有衝突，美國必然會涉入東南亞區域安全事務，為了自身利益的保障，也會直接間接地挑戰中國在東南亞區域上的政經利益。在合作與衝突、妥協和對話、又交往又圍堵、又對立又友善，似乎成為中美在南海與東南亞區域安全的互動模式，既存在著衝突、矛盾、對立，又存在著利益互賴、善意與妥協，這將是中美雙強的標準互動模式。

伍　詭譎的南海主權風雲與博弈

越南與菲律賓兩國在南海海域的目的很清楚，除了南海戰略地位重要外，該區域資源豐富應也是最大誘因，兩國以強勢表態方式應付中國「入侵」行徑，表面上看起來是以卵擊石、不知量力的不理性行為，但是背地裡隱藏的卻是非常複雜的霸權較勁與政經糾纏的格局。

越南當局所以對中國態度轉趨強硬，除了主權爭議外，最大的問題莫過於將越南內部問題國際化，以轉移國內民眾抱怨經濟不佳的焦點。越南通貨膨脹居高不下，甚至高到19.8%，貨幣不斷貶值、物價高漲、薪資水準低，讓勞工民眾居不易，對越南政府抱怨不斷，這也是越南當局外交趨向於強硬的重要原因之一。

中國民眾紛紛在媒體上聲討兩國的不是，也提出不同的解決南海問題的思路。目前來看，大致出現四種解決方案：一是和平談判；二是「擱置爭議、共同開發」；三是軍事或經濟制裁解決；四是法律途徑。

和平談判是解決領土爭端最好的方式，倘若和平談判可以解決南海領土爭端，就不存在南海問題了。在「擱置爭議、共同開發」上，這是當前中國所堅持的戰略，也被認為是中國單邊的想法，在現實中變成任由南海周邊各國盜采中國石油，爭議既沒能擱置，共同開發也變成誰有能力誰先開發。而且越南和菲律賓更變本加厲，一邊拚命開發，一邊蓄意挑起衝突和擴大衝突，爭奪主權試圖得到更大的利益。至於軍事或經濟制裁，這是中國民眾民族主義的擴張想法，要想長期佔有南海資源，只有得到南海主權才是最根本的作法。因此，在維護中國主權，對任何國家都可以採取必要的自衛手段，而經濟制裁或者武力反制都是合理的選擇，由此可以看出民間的強硬態度。而透過國際法律途徑，則緩不濟急。

在越南方面，也許獲得東南亞國家的支持，或是得到大國的支援，一方面大談維護南海區域安全的重要性，願意與有關國家展開對話解決問題；而另一方面卻又呼應美國的聲音，強調尊重國際海洋公約和國家海洋法，一切糾紛要在「國際法框架內」解決。事實上，越南軍方出席「香格里拉對話」已有多年，但在會議期間舉行記者會卻是首例。越南此舉顯然是想利用「香格里拉對話」這個國際平台，把本屬於中越兩國雙邊的問題公開化、複雜化、和國際化，試圖陷中國於被動地位。而讓小國控訴大國，往往在國際社會上都會出現心理上支持或同情小國的現象，這對越菲有利。

從中國的立場來看，認為越南在南海之所以敢如此膽大妄為，主要是因為美國的撐腰。相對地，美國也想在南海建構對中國的防波堤。正如美國太平洋司令威拉德在接受中國媒體專訪時明確指出：美國與越南海軍關係已經出現改變，美國也樂於保持這種局勢。雙邊彼此理解和交換情報，藉此分享南中國海地區確保安全的價值與利益。基於戰略上的考量，歐巴馬政府試圖將美越關係提高到一個「新層次」的戰略關係。進一步為阻止中國對南海的控制，美國正準備讓中國的鄰國越南或是菲律賓在軍事上發揮更大的作用。並積極擴大對越南以及與中國有領土之爭的菲律賓之軍事援助。美國的意圖無非是強化第一島鏈的圍堵政策，把這些國家發展成為對中國的「海上長城」，此舉頓時提升了中美兩國在南海區域對峙的危機。南海緊張新情勢因美國的積極參與將益形複雜和敏感。

其實美國在南海問題上根本無置喙餘地，而美國積極介入，無非是擔心中國勢力掌控南海，而讓美國海上機動受到牽制。所以當美國在南海主權問題上沒有合法性與正當性時，只是希望南海問題通過多邊機制解決，並堅持要自由航行權，一個開放的南海區域對美國來說，是最大的國家利益。

美國強調維護海上自由航行是美國「核心利益」，其實只是表面藉口。據《經濟學人》報導，2010年約有74,000多艘航船，裝載著全球三分之一的海上交易貨物，穿越南中國海和麻六甲海峽，其商業航運並未受到直接威脅，也未受到中國干預。所以針對美國應在南海維護自由航行權，主要是軍事上的宣示而已，突顯美國在南海區域海權干涉之實踐，還迴避了外交干預南海主權的嫌疑。對向來受到中國擴軍計畫而焦慮的東南亞國家來說，卻是相當期待美國能夠說到做到。

中國在南海問題上，相對採取比較冷靜、克制的立場，暫時只會採取不予理睬或不對撞的策略，以靜制動，這跟中國不稱霸的形象和消毒中國威脅論有關，甚至認為區域穩定仍是中國發展的重要基石，儘管中美關係對峙意味濃厚，不過中美關係與南海問題卻存在著微妙聯繫，在雙邊進進退退的互動中，出現了威嚇平衡與權力平衡的現象，難怪有學者會認為，如果沒有中美的接觸，這一敏感區域問題很容易導向失控。

中國在南海的力量不斷增長，如擴建永興島上的飛機跑道，在美濟礁興建各式建築物。中國的鄰國早將這些作為視為擴張主義行動，甚至是敵意行動。中國的最終目標並不僅僅是創建一個龐大的專屬經濟區，而是要將控制南海海域作為其海上力量計劃的一部分。對中國來說，控制南海是確保其政治和經濟統治合法正統性的重要目標。面對此中國在南海勢力的崛起，美、日、澳和其他幾個東協國家，勢必會聯合起來阻撓中國勢力的擴張。

美國方面認為中國過去一直堅持雙邊協商的解決方案，但由於多數爭端需要多個擁有主權要求的國家做出讓步，所以在處理南海問題上一直沒有進展。此外，中國內部一直就南海主權和沿海管轄權存在著爭論，中國想尋求政治解決方案，雖然中國法律聲稱對南海所有島嶼擁有主權，但在這個問題上卻持著模糊戰略立場，以降低區域衝突，如此可能對中國在區域上發展更有利。

美國重申致力於維持其在南中國海的「存在」，因為美國試圖在南海能夠長期存在，美國有責任維持南海海域的安全與穩定，美國也堅持用和平方式解決爭端分歧。美國不會離開南海，因為美國在這個地區長期存在，對美國的盟友來說也十分重要。不過華盛頓當局對圍繞這片資源豐富的海域的爭執可能引發嚴重衝突，也感到擔憂。因為不斷發生爭端事件，可能引起誤判，以及無人預料到的衝突爆發，美國很擔心被捲入戰端，而得不償失。

陸　結語：相對贏家與輸家

此次南海爭端事件上，最大的獲利者是越南與美國，其次是菲律賓，而中國則是相對的輸家。也許可以說這一場南海風雲演義的劇本是由越南主導、美國支持、菲律賓加碼，而中國還要買單的現象。此外，美越在南海海域關係上已經成為互賴利益的共同體，美越安全合作關係儼然成形，也就是合則雙贏的策略。同時，越南能夠在中美兩大國之間，大玩南海主權爭議的遊戲，亦可以看出越南在處理區域安全問題與風險上的嫻熟度。

越南對南海島嶼爭端的策略很明顯，便是將南海問題「國際化」，拉攏更多的東南亞國家同中國討價還價，以及拉住美國或是國際勢力，從而迫使中國讓步。美國基本上希望將南海議題國際化，越南剛好成為美國在南海海域佈局上的馬前卒，不讓中國成為此區域的唯一主宰，以免美國戰後以來的海上霸權遭遇阻礙。

對南海主權爭端，中國只能軟不能硬，結果中國政府很低調，民間卻很強硬。對南海主權固有疆域之訴求在政治上可無限上綱，操作上卻只能務實低調，畢竟中國賣力楬櫫和諧社會與和平崛起，不能自打嘴巴。以忍、以靜制動才是上上策，其實越南意在降溫國內經濟發展壓力，同時試圖從中國方面獲取經濟好處。北京當局很清楚這是其在國際上不稱霸的正面效果。而對南海問題之解決，勢必強調回到2002年簽署南海各方行為宣言的共識與準則上，尋求務實合作機制，化解南海危機。 ◆