論《聯合國海洋法公約》對中國島嶼權益的衝擊(上)

前 言

本來就不平靜的南中國海，去年和今年（2011）年初以來風雲再起，波濤洶湧，風雷激。越南和菲律賓指控中國艦船騷擾他們在南海作業，揚言全國總動員，展開示威遊行，表示不惜以武力捍衛南海島嶼主權。兩國都派遣了特使和外長到中國磋商，菲律賓總統也將於近期訪問中國討論南海問題。去年初以來美國就重申要重返東亞和在南海的國家利益，特別強調航行自由權，並鼓勵越南和菲律賓宣稱在南海島嶼的主權，對抗中國。尤有甚者，美越和美菲近來更連續進行軍事演習，向中國頻頻示威。美國並表示今後要提供菲律賓軍援，一旦南海發生衝突，根據1951年的美菲共同防禦條約，將協助菲律賓維護主權。如此一來南海情勢似乎越演越烈，再度成為亞太地區國際政治的熱點問題。

近來在中國總參謀長陳炳德訪美，和七月美國參謀長聯席會議主席馬倫訪問中國的軍事交流中，都不可避免地談論到南海的問題。中國強調南海問題應該由爭議的當事國雙方解決，第三國不應該參與其中指手畫腳。言下之意，在南海不涉及主權爭議的美國應該保持中立。但是美國則強調在南海有航行自由權，雖然中國方面一再指出南海地區從來就沒有所謂的航行自由權的問題。從中美兩國的對話中可以發現雙方對「航行自由權」的認知卻是南轅北轍，毫無共同點，卻是為何？

仔細分析觀察，其關鍵因素在於1982年聯合國大會通過並開放簽字，1994年生效的《聯合國海洋法公約》。中國和其他的一百多個國家都已經批准了公約成為締約國，而美國國會至今仍然沒有批准，所以美國目前不是《聯合國海洋法公約》的締約國，不受公約條款的約束。如此這般，中國強調黃海、東海、南海的所謂航行自由權必須根據《聯合國海洋法公約》的條款，尤其是關於12海里領海、12海里毗連區、200海里專屬經濟區的規定。因為不是公約的締約國，美國就以過去西方國家認定的海洋法，強調3海里領海以外的海域都是公海，有國際航行自由權。也就是說，美國的艦船可以接近中國海域3海里進行巡邏偵查作業。作為海上霸權主義國家的美國很自然地主張對其有利的傳統海洋法，遲遲不批准《聯合國海洋法公約》，以便於其馳騁全球海洋和海域的最大化。基於中美在 《聯合國海洋法公約》框架下所處地位的不同，對國際航行自由權的詮釋就產生南轅北轍的差距，出現了過去在黃海、東海、南海地區的對峙衝突，尤其南海撞機事件和美國無暇號偵查船和中國艦船對峙的局面。

究竟《聯合國海洋法公約》對中國附近的海域和島嶼有何影響和衝擊，中國應該如何應對，就是本文探討的課題。

一、《聯合國海洋法公約》有關大陸架和專屬經濟區的規定

海洋佔據了地球面積的百分之七十一，對人類提供了廣大的資源和活動空間。海洋法的歷史悠久，大部分的原則和規則歷來存在於各國相互往來的國際慣例，以及一些案例和彙編的資料中。十九世紀以後海洋法逐漸出現在一些國際條約之中，例如1899年和1907年兩次海牙和平會議編纂了16個公約，其中有9個是關於海戰規則的公約，國際聯盟在1921年和1930年也編纂了幾項海洋法典。二戰後，聯合國於1948年成立國際法委員會，海洋法的編纂是其項目之一。1958年，聯合國在日內瓦舉行第一次海洋法會議，根據國際法委員會的起草，制定了四個公約，通稱《日內瓦海洋法公約》，基本沿襲傳統的海洋法習慣規則。為了解決領海和漁區的寬度爭執問題，聯合國於1960年3月在日內瓦舉行第二次海洋法會議，結果沒有達成協議。

六○年代，隨著科技的發展以及冷戰期間美蘇爭奪海上霸權，各國對海床洋底及其底土的開發和安全表示關注。由於政治安全的性質，聯合國大會將該議題列入第一委員會（政治安全委員會）討論審議。1969年2月根據大會決議，聯合國成立「和平利用國家管轄範圍以外海床洋底委員會」，積極籌備召開第三次海洋法會議。聯合國第三次海洋法會議於1973年12月3日在紐約舉行，前後歷時九年，十一個會期，至1982年12月10日結束，簽訂《聯合國海洋法公約》，並於1994年11月16日生效。公約規定了包括所有關於海洋方面的議題，尤其是12海里領海、公海、大陸架、專屬經濟區、海底開發、島嶼歸屬等等，成為有史以來最為廣泛和完備的國際海洋法。

1.大陸架及其法律地位

《聯合國海洋法公約》第三條規定，任何沿海國家可以建立不超過12海里寬度的領海。第七十六條規定：「沿海國的大陸架包括其領海以外依其陸地領土的全部自然延伸，擴展到大陸邊外緣的海底區域的海床和底土。如果從測算領海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到200海里，則擴展到200海里的距離」。因此海洋法公約中的大陸架是法律性質的定義，和自然地理性質的定義不同。對於大陸架自然延伸超過200海里的情形，其最大界限公約也作了明確的規定和測算。其一、以最外各定點為準劃定界線，每一定點上沉積岩厚度至少為從該點到大陸坡腳最短距離的百分之一。其二、以離大陸坡腳的距離不超過60海里的各定點為基準劃定界線。用上述兩種方法之一劃定的大陸架外緣界線的各定點，不應超過從測算領海寬度的基線量起350海里，或不應超過2,500公尺等深線外100海里。簡要地說就是，如果海岸等深線不超過2,500公尺，大陸架的寬度最多只能延伸至350海里。如果等深線超過2,500公尺，只能延伸至該線外的100海里。

大陸架的概念開始於1945年9月28日美國總統杜魯門發表的「大陸架公告」，宣佈：「處於公海下，但毗連美國海岸的大陸架的底土和海床的自然資源屬於美國，受美國的管轄和控制」。一些其他的國家也作出了類似的聲明，提出相同的主張。1958年第一次海洋法會議通過了《大陸架公約》，對大陸架提出定義：「一、鄰接海岸但在領海範圍以外，深度達200公尺或超過此限度而上覆水域的深度容許開採其自然資源的海底區域的海床和底土；二、鄰近島嶼海岸的類似的海底區域的海床和底土」。對於200公尺深度和開採技術的兩個標準都已過時，所以海洋法公約採取了目前的新概念。

沿海國對大陸架的探勘和開發享有專屬的主權權利，包括：一、開發自然資源如石油、天然氣、定居生物、礦物等。二、有權建造或授權建造、操作使用和管理人工島嶼、設施和結構，並擁有專屬管轄權。三、授權和管理為一切目的在大陸架上進行鑽探的專屬權利。沿海國對大陸架即使不進行探勘和開發，任何國家、企業或個人未經沿海國的授權，不得從事此類活動。沿海國對大陸架的專屬主權權利，有別於專屬經濟區，它是基於自然事實存在的，並不取決於有效或象徵性的佔領或任何公開聲明或明文公告。沿海國對於200海里以內大陸架享有上述的權利，其上覆水域及水域上空適用海洋法公約專屬經濟區的規定。至於200海里以外大陸架上非生物資源的開發，根據公約的規定繳納不超過百分之七的費用或實物，回饋國際社會，而大陸架上覆水域和水域上空，則適用公海制度。 【待續】

★林國炯，政治學博士，聯合國裁軍事務首席政務官（退休），曾任聯合國大會裁軍與國際安全委員會主任秘書、聯合國裁軍（審議）委員會主任秘書、托管理事會主任秘書，北京大學客座教授（1997-2005）。

◆