東協對南海問題的立場與回應

除兩岸之外，南海主權聲索國（汶萊、馬來西亞、菲律賓、越南）皆屬東協會員，南海問題之處理因而涉及多層次結構，包括各聲索國之間的雙邊關係、東協會員間的次區域安排、東協與強權（尤其是中國大陸）之間就南海問題的諮商與互動、以及聯合國海洋法的全球規範約制等。在競合議題上，除了有關經濟與戰略利益的航行自由之外，更涉及多項海事安全問題，是東南亞各國國家發展與生存之關鍵。

東協會員國在1990年代後期已從原來的六國（馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、印尼、汶萊）增加到十國（越南、寮國、緬甸、柬埔寨，分別於1995、1997、1997、1999加入），就地理位置而言，東南亞國家除東帝汶之外皆為東協會員國，南海連接了中南半島及東南亞島國，其安全情勢因而攸關東南亞各國。東協在2008年12月東協憲章生效後朝一體化邁進，對南海問題亦在摸索一致對外的立場與作為，對南海情勢的影響值得關注。茲就東協對南海問題的基本考量與東協對近期南海情勢發展的回應，以及未來觀察東協角色之重點三大部分進行討論。

壹、基本考量

（一）南海安全問題：

南海在地理位置上，連接暹羅灣以及爪哇海，具重要戰略地位，控制中南半島及東南亞島國，居太平洋到印度洋要塞，更是連接東亞與中東油田的重要海道，攸關強權戰略利益，因而在強權之爭中，東南亞各國必須有因應之道。對小型國家而言，多邊組織成為一個集體發聲的有利管道，因此，東協在會員國的南海政策中扮演一定角色。

（二）東協衝突預防模式：

1992年7月22日《東協南海宣言》中各國一致認為南海問題涉及各聲索國之敏感主權問題，任何負面發展都將直接影響區域和平與安全。因此，1.東協強調對於南海主權及管轄權之爭端必須以合作方式處理，不得訴諸武力；2.要求各方約制行為，以營造有利於解決爭端的正面氛圍；3.擱置各聲索國的直接利益，致力探究對海上航行安全、海洋環境保護、搜救任務協調、反海盜、及反犯毒等海事安全合作之可能；4.要求各方恪遵東南亞友好合作條約之原則，用以未來發展南海行為準則之基礎。（當時會員國為汶萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國，南海主權聲索國則越南尚未成為會員。）

（三）中共因素：

中共一向主張歷史水域，幾乎視南海為內海，堅持以雙邊直接談判來解決與鄰近國家重疊海疆之爭議，反對將南海問題國際化。加上2010年5月間中共已明確表示，南海諸島是中國「核心」利益，首次將南海諸島與台灣、西藏同列為「核心」利益，透露中國對南海問題讓步或妥協的空間極為有限。

1995年中共改變過去與各聲索國進行雙邊談判的方式，而願意以透過東協多邊途徑共商南海問題。2002年中共與東協簽署《南海各方行為宣言》，重申依國際法原則（包括《聯合國海洋法公約》），維持南海地區海空航行自由，並以和平方式解決爭端。此外，此文件被視為重要衝突預防措施，強調各國願意約制可能引起主權或管轄權爭議的舉動，發展合作關係，降低衝突。

（四）共同開發途徑：

《聯合國海洋法公約》雖然提供一個和平解決爭端的基礎，但卻也成為領土爭端的另一個來源，中共與東協南海聲索國在劃界問題上頻頻出現爭執，使南海成為潛在軍事衝突熱點，因此以國際法作為國際秩序建構基礎之外，各國試圖以共同開發做為共謀區域和平的另一個途徑。隨中國崛起，經濟發展所需，能源及海洋資源的合作開發，其重要性增加。2005年中、菲、越三方透過石油公司在南海進行合作，系南海行為宣言後，擱置主權爭議，共同開發合作的一個重大進展。

貳、近期發展

（一）2010希拉蕊河內宣言

2010年7月23日美國國務卿希拉蕊在越南河內召開的第十七屆「東協區域論壇」中表示，南海航行自由、亞洲海事共同資源開放通路、及尊重國際法皆涉及美國國家利益，對於南海主權爭議，美國不再置身事外，將解決南海主權爭議視為優先外交事務，希望南海主權爭議能夠以多邊協調外交方式獲得解決，反對任何一個國家單邊宣稱主權，或以任何形成的威脅作為解決爭議的方法。之後中共在外交與軍事上的相繼強勢回應，區域安全學者專家對南海情勢的討論，多圍繞在美中競爭下的緊張與潛在衝突。

東協國家對美國在東協區域論壇的發言大致上認為是合理的，主要在於其符合「東協區域論壇」成立之宗旨，凡與亞太安全相關之議題皆可在「東協區域論壇」中提出討論，南海問題在「東協區域論壇」成立之初就被提出。

美中在南海問題上較勁，改變南海問題之發展途徑，過去南海爭端多在主權及疆界問題上著墨，最後在主張擱置爭議、共同開發的原則下，暫時達到最好狀態。當前局勢已使南海問題之重心轉為「解決途徑」之爭。國際法途徑所帶來的歧見對南海衝突並無減緩效果。當前強權在南海的軍事活動，分別與東協國家之分合等，改變南海戰略佈局。加上美中對南海問題宜在多邊或雙邊架構下處理有不同看法，預料南海問題在中美競合關係中將成為另一個關鍵課題，所產生之效應亦具全球戰略意涵。

（二）2011東協國防部長會議

印尼是今年東協主事國，將南海問題置於今年的優先議程，並希望能透過多邊機制處理中國與東協會員國之主權爭議。印尼雖非南海主權聲索國，或領土爭端國，但向來關切南海情勢，因中國的九斷線地圖之範圍，對印尼所屬納土納群島（Natuna）及其附近水域亦造成威脅，而該群島是印尼最大的天然氣蘊藏地。為此，印尼多次向中國提出關切，並在1996年及2008年分別進行大型軍演。

針對南海問題，印尼早已鎖定「東協國防部長會議」做為共同處理南海問題的場域，2011年5月19日第五次東協國防部長會議在雅加達召開，如印尼所規劃的，南海問題首度在這個會議中被提出討論，一改以往特意避談的默契。會後共同發表了一份聯合宣言，重申根據《1982年聯合國海洋法公約》保障南海區域航行自由，催生一套管理南海領土爭議的規則，並同意加強東協成員國之間的國防安全合作，以確保和促進區域和平與穩定。宣言中對實際作法雖未完整陳述，但此一發展將東協南海問題的合作議程推進到另一個層次，顯示東協各國逐漸形成一致對外的共同立場，並同意在外交手段之外，增加國防部門在南海衝突管理上的角色。

東協這次針對南海問題的突破性發展突顯了南海問題的另一個焦點：衝突管理機制與途徑的選擇。2011年3月2日中菲在禮樂灘所引起的紛爭，更突顯發展「避免衝突」措施的重要性，而透過「東協國防部長會議」凝聚東協對南海議題的共識，進而強化東協回應強權南海競逐的能力，在這次會議中有了一些進展，10月間的「東協擴大國防部長會議」之成果，更可以被視為一個指標，值得注意。就此，印尼國防部長普爾諾莫也試探中國國防部長梁光烈之態度，因宣言中並未提及以雙邊或多邊架構強化國防合作，中共在第一時間內並未作出具體回應。值得注意的是，在「東協國防部長會議」之後，中菲停止在禮樂灘事件上的針鋒相對，開始外交斡旋，希望能和平解決分歧。

參、未來觀察

（一）海疆劃界誰說了算？

各國在2009年5月間分別向「聯合國大陸礁層界限委員會」所提交的領海基線，如預期的，針對重疊之領海主張，各聲索國相互提出嚴正抗議。2009年5月6日馬來西亞與越南提出共同聲明後，次日，中共立即重申對南沙群島與鄰近海域之主權，主張其主權及管轄權及於南海「相關」海域，並附上九斷線地圖，中共此舉可被視為正式透過國際組織抗議周邊國家對其領土主權的侵犯，也將這份文件攤在國際社會供檢驗。此九斷線地圖包括近80%的南海，因此越南與馬來西亞相繼提出抗議，而印尼雖非南海主權爭端國，但是也對於中國的行為提出抗議。

兩岸同以所謂的歷史水域來界定南海海疆。之前中共向聯合國送交九斷線地圖後，除了原來與聲索國之間的矛盾，也引其他周邊國家或利害關係者的關切，美國雖不介入南海主權爭議，但對海疆劃界則主張應以島與陸地為基礎，印尼雖非聲索國，但也因其經濟海域受到威脅而提出書面抗議，國際海洋法的學者專家對中共之主張也提出不解，各方意見顯然不接受所謂的歷史水域之說。

（二）專屬經濟區使用問題

中共將國際海洋法中對於專屬經濟區從事商業用途的科學調查活動必須經地主國授權之論述，引申到沒有明顯商業企圖之無害通過（包括空中偵察及海軍水文調查），而美國則主張專屬經濟區的完全通行自由，包括軍事演習及情資搜集，這些使用原則的分歧，在中、美兩強特意的軍力展示下有白熱化之勢。周邊國家則在意專屬經濟區的海域資源及其經濟效益，對於海面上活動則采介於美中之間的態度。越南與菲律賓對專屬經濟區無害通過沒有限制，也沒有要求須事先取得授權；馬來西亞則反對在其專屬經濟區內進行軍事活動。而2011年3月間中菲禮樂灘事件，菲律賓事後對聯合國送交抗議書一舉，展示對國際法之尊重，並企圖用國際法來處理雙方在經濟水域引起的紛爭。未來美中對專屬經濟區使用問題立場的分歧，東協角色值得觀察。

（三）「共同開發」尚待研議

「擱置爭議、共同開發」在實際操作上，「共同開發」無法避免觸及擬被擱置的爭議，反而製造了新的爭議。中菲於2004年9月同意進行科學研究，越南雖提出抗議，但在2005年3月同意加入《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》（JMSU），事實上所調查的地區並非在越南或中共的領海，因而，引起菲律賓國內不滿，認為菲國政府出賣國家利益。之後中越仍頻傳爭端，2007年4月中共抗議越南允許英國石油公司在南海的探勘，雙方為專屬經濟區的範圍再度交鋒。

「擱置爭議、共同開發」的難度不僅在共同開發的地點是否在主權爭議區內，同時也涉及龐大的經濟利益與國內政治考量。各國政策似乎趨向發展漁事管理合作、生態共同研發等被視為利害衝突較低的合作項目，但這些提案的正面外溢效應可能慢又不顯著，而負面外溢效應的憂慮隨時可能擴散。對此，東協主要智庫與南海研究的學者專家已開始正視「共同開發」的敏感性，研擬更具體的海事合作計畫。

（四）、衝突管理的區域途徑

在主權衝突獲得解決之前，南海行為準則成為衝突管理的重要工具，但若當事國及國際社會接受中國與東協為「南海共同行為準則」談判的主體，則東協內部的分歧將成為第一個必須克服的困難。今年在「東協國防部長會議」後的共同宣言可視為正面發展。東協已草擬一份南海各方行為準則的草案，其內容包含了軍事演習、天然資源之探勘，以及對於區域衝突之適當回應，已在2011年7月19日於巴峇島舉行的東協外交部長會議中提出。同時，東協外長會議聯合公報草案中亦提及了希望各方在和平、合作的框架下，尊重在南海中海空的航行自由以及國際法原則。雖菲律賓提出不排除將南海爭端提交聯合國之下的國際海洋法法庭裁決，但並未獲得其他成員國的支持。7月20日的中國與東協的官方會議中通過落實宣言的指導方針，未來將繼續透過東協與中國的資深官員會議討論後續執行，並期望在今年底所舉辦的東協高峰會時，對於行為準則能有更具體的發展。 ◆