美國與兩岸以及台北外交空間問題

在過去的一年中，東海、北韓與南海的爭執不斷，使得美國在東亞的角色加重。同時，兩岸的關係雖然進展順暢，但是台北只經不政，導致外交空間方面的斬獲有限，茲分述如下。

基於歷史與地緣的原因，美國還是兩岸關係最重要的外部因素。以當前美國的外交政策重點觀之，在十年反恐政策告一段落之後，其戰略重心移向東亞。但目前歐巴馬政府的當務之急還是集中在伊朗與敘利亞等中東問題，而在東亞方面則以北韓、東海與南海等問題為重。但重要的是，在上述所有這些問題上，美國與大陸都是站在對立面，雙方競合鬥爭或針鋒相對、互不相讓。

尤其值得注意的是，在去年11月歐巴馬勝選連任成功幾天後就急訪泰國、緬甸與柬埔寨，此乃美國政府所釋出重視東亞的另一個明顯訊號。因為泰國是美國的同盟國，簽有協防條約，因而此次訪泰也是加強美國對於同盟國家承諾的證明（固樁）。由於泰國不似越南與菲律賓與大陸有南海的爭議，因而此行還不至於對於南海的衝突火上加油。緬甸則因正處於西方民主化的初始階段，美國正積極拉攏，而這也是一種平衡大陸在緬甸影響力的明顯舉動（布樁）。

再者，去年柬國正好擔任東協輪值主席，並與中共形成默契，而在東協高峰會上采技術性不決議方式，排除南海議題在東協討論機會，使得美國極為不滿，因而有意拉攏柬國以平衡大陸在該國的影響力（拔樁）。今年1月下旬，中共首度支持聯合國對於北韓發射衛星的譴責與制裁案，這是否是中方的一種訊號，期盼美方在比如釣魚台問題上有一些善意的回應？比如加大管控日本的力度？

再者，去年8月香港人士攜帶兩岸的國旗登上釣島，這個舉動自然會被美國政府以及參眾議員誤認為是兩岸已經聯手抗日。雖然該行動與兩岸官方均無關連，但是美方質疑，為何台灣只對日本抗議而不去抗議中共對釣島的立場？而北京更稱釣魚台是台灣附屬島嶼並積極有意與台灣聯手。因此，兩岸之間一定有相當的默契，甚至有何暗盤不得而知，美方因釣魚台問題對台灣產生的疑慮油然而生。若兩岸聯手抗日，那就是兩岸軍事互信機制的開啟，美方對此極為敏感，因為這將牽涉兩岸軍事機密的交流與交換，而這也就可以解釋馬英九總統反對兩岸聯手保釣的立場，以便讓美方安心。

由此可見，在美陸兩大勢力目前在東亞競爭大於合作的當兒，美方自然期盼本地區各國都能發揮牽制大陸的作用，但原則是斗而不破，否則美國也會被拖下水，自非其所願。若此，美國可以站在衝突各方協調者的制高點，縱橫捭闔、掌控全局，甚至拉一派打一派，讓爭議國家持續僵持，且其實力持續消耗，到頭來還都需要美國協助，這才最符合美方利益。

在此格局中，兩岸的和解其實已不符合美國當前的利益，目前台灣已失去牽制中共的功能，故已在美國的戰略佈局中日益消失。只因扁政府八年的大陸政策過於激進，因而兩岸握手言和對美陸台三方均較為有利。但是握手不是牽手更不是聯手，而以目前兩岸關係的發展觀之，兩岸現正從握手邁向牽手，那下一步必然聯手，美方這種憂慮是可以理解的。

易言之，美方憂心兩岸雙方社會各階層積極對接日熾，台灣依賴大陸的程度日增，日後兩岸將難以分開，最終只會走上強化大陸勢力的方向，而美國在兩岸之間的角色也將被邊緣化，因而必須未雨綢繆，故若2016年政黨輪替，則可能是較佳的選擇。況且，民進黨必已吸取了扁時代的經驗與教訓，因而在大陸政策方面，美方甚至大陸方面接受的程度都將比以前增加。

否則，若國民黨持續執政至2020年，屆時教科書也已修改完畢，那原本被李扁20年深化的去中國思想與認同將再度變化，在此情況下，民進黨要再度取得政權的機會將趨渺茫，屆時台灣將可能一黨獨大，美方將難以掌控。易言之，若台灣兩大黨八年一輪替，那統也不成，獨也不成，這將最符合美方的利益，正如美國在東海問題上可以縱橫捭闔、掌控全局。除非美國政府財政困窘，無力主導東亞局勢；或是反台獨勢力根深柢固，無法動搖，但以目前的情勢觀之，這兩種情況的可能性均小，因而美方掌控台灣政局走向的空間極大。

再從大陸的情況觀之，自去年11月習近平接任總書記後，勵行改革與去奢打貪政策，各方反應均佳，這與蔣經國當年的改革政策類似，可見中共本身確實認識到問題的嚴重性，也展現了改革的決心。但面對兩岸關係，北京希望盡可能把兩岸現有的發展與各項關係都加以制度化，以便降低台灣若再度政黨輪替時所可能造成的傷害。

在台灣的國際空間問題方面，由於台北迴避與北京進行政治對話，因而缺乏確切的指導方針，只能采個案研究方式處理。原本去年連戰與胡錦濤在海參崴的APEC會議上就達成協議，今年台灣加入國際民航組織（ICAO）應無問題。接著在12月，孫亞夫也在台表示，ICAO今年應沒問題，可是雙方要協商，不能單相授受。但ICAO的章程中規定只有主權國家才能擔任會員，況且也並無觀察員的設置。若是兩岸不進行相關的協商，今年9月的ICAO大會台北參與的可能性低，若此，則必須在三年以後的下一屆大會再說。

在國際非政府組織（NGO）方面，由於大陸的公民社會也在持續發展，因而也產生種類繁雜與數量繁多的NGO。但是，中共外交部並非NGO主管機關，而民政部在這方面也使不上力，只能由各相關掛靠單位管理，比如牙醫學會就可能與某地方的衛生部門有關。甚至另有一些NGO成立後活動不多，也沒有主管機關，但若受到國際上相關協會的邀約，就自行參與，北京外交部與民政部甚至根本難以掌握。

在這方面，台灣所參與的國際NGO大約兩千餘個，而大陸只有幾百個，在國際場合兩岸的參與者就可能爆發衝突，因為雙方都不願尊嚴受損。尤其，大陸方面參與者都有官本位思想，因而寧左勿右，以免回去受到批評，所以自然要力爭。況且，若台灣已是某國際協會多年的會員，但是目前大陸也想參加，而其前提是台灣必須改名，對此兩岸的官方都難以確實掌控甚至協調，因為這不是政府行為而屬民間自發，但是爭議與衝突確實會對台灣民眾的心理會產生極大的衝擊。

為降低NGO對台人的負面影響，北京方面已采台灣不改名、大陸不參加的立場，但許多NGO仍希望大陸參加，故目前只是治標而不是治本，到頭來雙方還得要協商。在這方面，北京不願造成被打敗的印象，而台北也不願造成被施捨的狀況，因而目前雙方協商的空間有限，要避免衝突還不容易。

再從另一方面觀之，目前是北京杯葛台北的外交空間，假設日後兩岸協商完成，北京鬆綁，自然會形成兩岸聯手的態勢，屆時美國、日本甚至越南與菲律賓等國會同意台灣加入國際社會嗎？難道這將是台灣外交上的宿命嗎？◆