中國的主權並沒有分裂

時間：3月18日

地點：行政院研考會

編按：上期本刊曾赴北京訪問中共方面國務院台灣事務辦公室副主任兼發言人唐樹備先生。在涉及大陸勞工來台的題目上，唐發言人抱怨台灣容許其他國家勞工來台工作，卻獨不准同是自己同胞的大陸人來台，「嚴重地傷害了大陸同胞的感情」。此外關於海峽兩岸人民交流，北京方面也抱怨台灣設置了「許多不必要的人為障礙」。對於國民政府方面堅持追求國際外交上的空間，北京則是寸步不讓，或者如台灣官員所說的「趕盡殺絕」、「誓不兩立」。諸如此類爭議性很強的「彼岸觀點」，本應由兩岸當局面對面溝通共識，卻因條件尚未成熟，故本刊乃透過採訪，讓兩岸官方能有公開的「間接」對話溝通。本次訪問於1991年3月18日下午5:00至6:20，在行政院研考會主任委員馬英九會客室進行。馬先生是行政院研考會主委兼大陸事務委員會委員，是台灣的大陸政策主要的設計參與者和發言人。哈佛大學法學博士的學術修養，加上蔣經國總統身邊的政治歷練，使得英姿煥發的馬先生在訪問過程中處處洋溢著精湛的法舉專業素質與政治素養。

馬英九先生於行政院研考會會客室接受本刊訪問。

我們並不排斥談判

本刊：請問終止戡亂後，中華民國之領土主權是否還包括大陸地區？「動員戡亂」是政府宣示武力統一（擁有大陸主權），終止後又如何宣示擁有大陸主權？如果宣示「和平統一」，但在「三不政策」下，又不能談判（即無法進行和平統一），這是否意味著政府實質放棄統一國家的政治宣示？

答：郝院長曾在立法院說明，終止戡亂，第一，它代表的最大意義是落實憲政改革，回歸民主常態。其次，在兩岸關係方面，從1958金門砲戰以後，杜勒斯和先總統統蔣公共同發表的《蔣杜聲明》中蔣公宣示「光復大陸是中華民國政府與人民的神聖使命，但是光復大陸的方法主要是靠三民主義而不是靠軍事武力。」現在終止動員戡亂，乃更明確地表示不再採取「戡亂」也就是武力的方式來完成國家統一，而採取和平跟民主的方式，這是最大的政治意義。我們應該知道，促成動員戡亂時期的終止，倒不是因為兩岸關係有起什麼根本上的變化，而是因為我們要落實憲政改革，要回歸民主常態。兩岸關係調整當然也要，但跟憲政改革相比，還是有個主從之分。剛剛貴刊也提到不採取武力統一，那就要「和平統一」，那麼和平統一是不是要談判？我們並不排斥談判，但是在階段上，在《國統綱領》是排在第二個階段。因為目前兩岸人民彼此間瞭解還不很夠，需要透過民間交流來增進瞭解。第二個原因是在幾個方面，我覺得統一的條件還不成熟。第一，中共對台灣的軍事威脅仍然存在。第二，在國際間對我們幾乎是毫不留情地趕盡殺絕。這使得台灣的國際活動空間變得很小。軍事威脅與外交孤立之外，再來就是大陸地區自由民主的發展也尚未到達一個可以進行兩岸統一的程度。我們為什麼把統一分成三個階段也就是這個道理。為什麼現在不開始進行兩岸官方的或者進行兩岸高層的互訪，關鍵也就在這裡。我們認為必須在第一個階段實施完成之後，再考慮第二個階段。

本刊：年底中央民意代表全面改選後，新的中央民代不可能有大陸地區代表，如何在新國會中具有擁有大陸主權的宣示性？現行憲法雖具有統一中國的意含，明文包括大陸地區的領土主權，但一旦新的國民大會修憲，修改憲法第四條，中華民國是否就可以成為一個台灣地區的獨立國？國會全面改選和憲政改革，是否為未來可能的「台灣國」出現開啟了機會？

答：首先，貴刊提到，在中央民意代表全面改選之後，在我們國會裡面就沒有大陸地區選出來的代表，這是一個無可迴避的事實。在大陸地區能夠辦理自由選舉之前，這種情況沒有辦法避免。不過，我經常強調，今天中華民國政府對大陸地區擁有主權，是動員戡亂時期終止之後，我們不改變的基本立場。這個主權的權源是在國家分裂之前就已經有的。民國三十五年、三十六年我們制憲行憲的時候，是透過當時差不多五億中國人民的代表所制訂的。當時所創立的一個憲法秩序（Constitutional Order）到現在為止並沒有受到挑戰。為什麼沒受到挑戰呢？因為在整個大陸地區再也沒有出現第二次自由的選舉制訂一部新的憲法。《西德基本法》第一四六條所說的「當德國人民能自由參與制定之憲法生效之日就是基本法失效之時。」這也就是德國統一之時了。我覺得這也是一個很有意義的標準，只要有一天中國大陸地區能夠自由辦理全國性選舉時，也是中國統一來臨的時候。

剛才貴刊提到有沒有可能修改中華民國憲法第四條，把我國領土修改為台澎金馬？憲法第四條條文是「中華民國之領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」至於什麼是「固有」，當然有些不同的意見，但絕對不會「固有」到只剩下台澎金馬。但可能不可能修止？理論上，憲法並沒有禁止修正那一條，不過大部分憲法學者對於修憲都認為有一個界限，不能高興修什麼就修什麼。「憲章」跟一般「憲律」有區別；前者不可修，後者可修。領土變更，這要配合憲法第五十八條的「條約案」來看，不管失去或獲得領土都要透過條約，在立法院通過後，還要通過國民大會決議。國民大會不可以自己通過一個決議，把領土縮小成原來的三百之一，這不是第四條「領土的變更」而是「憲章的更動」，在法理上會有很大的問題，在實際上也不太可能實現。我們憲法實際的運作，儘管現在只有台澎金馬，但在法理上仍涵蓋整個大陸。所以我們不把中國大陸看成是外國，不把大陸人民看成外國人民。

動員戡亂時期終止只是停止用軍事武力方式來統一中國，改採和平民主的方式。但是我們一個中國的基本政策，中華民國主權及於全中國包括大陸，包括台灣，這一點都不改變。剛剛貴刊提到的，我認為倒不是很值得憂慮的問題。

台灣人民也有這種外交需求

本刊；《國統綱領》雖然宣示了國家統一的理想，但是，需要中共相對的回應，例如，「兩岸在國際間相互尊重、互不排斥」，《人民日報》已表示反對了。如果中共不做接受《國統綱領》的回應，國家統一的理想豈不就永遠不能達成？李總統曾強調：我們要主導國家統一，《國統綱領》是否顯得被動而非主導？又請問中華民國政府用何種方式來保證《國統綱領》的實現？

答：我們之所以終止動員戡亂時期，一方面是為了落實憲政改革，另一方面也是進一步要貫徹從1958年以來我們對大陸的軍事立場，換句話說，我們不再以武力為國家統一手段。但這當然不表示我們就整個解除武裝，有些民眾不瞭解，以為終止動員勘亂了，我們就整個不抵抗了。我想我們的警戒和心防並不應該因此而減少。

我們覺得，「主導」不應由武力方面來表現。中國人流的血已經夠多了。我們應改用和平民主的方式，也就是不用「砍人頭」而要用「數人頭」。這點是我們很重要的主張。所謂「主導」，《國統綱領》第一個階段「交流互惠」階段，我們比較可以使上力的是訂定交流的規範與建立交流秩序，使得兩岸人民的交流可以擴大。這種做法，我們覺得是比較務實的。

本刊：剛剛談到在外交上中共的封殺。據我們看到的一些中共的看法，他們是憂慮會有「兩個中國」狀況的出現。他們堅持「一個中國」的立場。但最近台北有官員講要重回聯合國，說聯合國內要有兩席，在《國統綱領》內也說到「在國際間要相互尊重」，卻又說「一個中國」的原則，請問這是否會有矛盾？南北韓已宣布停止外交競爭，是不是海峽兩岸的政府可以宣布停止外交競爭，先來發展兩岸的交流關係？

答：雖然南北韓已經有了「總理級」的會談，但最近我們台灣地區有學者到北韓去訪問，南韓有關方面都還來勸阻。海峽兩岸在國際間競爭，由來已久，事實上，從1912年中華民國成立，到1949年都只有一個中國，出現所謂「兩個中國」的現象，是1949年之後，出現一個所謂的「中華人民共和國」，才有兩個中國，如果中共不出現，根本不會有「兩個中國」，所以我常開玩笑說，總有個「先來後到」嘛！中共說他才能代表中國，所以我們不能代表中國，應該變成他的代表團中的一部份，或者我們在國際間都不可以有我們的國際人格，像這樣「有你無我」的主張，在今天的國際社會上，事實上也不容易被接受。至於說如何解決兩岸在國際上的爭端，我們提出「彼此互相不排斥」，主要是用和平方式來解決彼此爭端。至於將來如何安排，只有在雙方敵意降低之後，再來仔細規劃。目前只要我們跟任何一個與中共有邦交的國家建交，中共一定會撤退。中共也盡全力來阻止我們進入政府間國際組織IGO（Intergovernmental Organizations），而NGO（Non-governmental Organizations）雖然中共沒有全部阻撓，但在名稱上則常迫我們改名字，目前中華民國外交部曾表示希望能加入區域性組織及國際經貿性組織，這對我們生存發展是很重要的舞台。但這方面中共仍全力排斥我們。中共認為今天全世界一百四十多個國家都承認他代表中國，我們也必須接受這個現實。但是中共也要了解全世界也有一百多個國家與台灣發生經貿關係，而且經貿關係發展到一定程度很少不涉及到其它方面，包括政治關係，如貿易失衡就不可能由民間解決。我們與美國不斷進行貿易談判這個事實也不是民間活動能夠解釋的，中共也不得不容忍，這也是一個政治現實問題，台灣人民也有這種重要的需求。

主權只有一個，屬於全體中國人民

本刊：剛剛提到的那個問題，這在國際法上要怎麼解決呢？「一個國家，兩個主權政府」？國際法上有可能嗎？或者由我們來創先例吧，怎麼創法呢？

答：實際上，國際法反映的是16世紀歐洲民族國家（nation state）興起以後的國際社會……

本刊：一個落伍的主權概念，是嗎？

答：也不能說完全落伍，它可以解決大部分的問題，但有很多新的問題，沒有辦法解決。國際法的原則在它不妨礙國際關係，並正確反映國際現實的情況下，當然應援用傳統國際法原則，但它不能反映的時候，我們也應毫不猶豫的創造新的規則出來。這些方面，還有待我們進一步研究。因為分裂國家，在過去幾十年當中，解決彼此爭議的方式有很大不同。像韓國與德國是採取「一個民族兩個國家」的模式，我們中國人的民族感情使我們很難接受分裂成兩個國家的事實，但是要怎麼樣解決問題呢？有人說用兩個「實體」，或者說用兩個「政權」，基本上「一國」，除民進黨提出「兩國兩府」外，其它都是「一國兩╳」，有人說「一國兩府」，我們並不贊成兩府，我們目前希望先用「兩區」，基本的政治地理問題先解決，然後再考慮其它的層面……。「兩區」的主權問題倒不是這麼明顯，不能說中國變成兩個主權。因為照我們的憲法，中華民國的主權屬於國民全體，主權只有一個，屬於全體中國人民。中國的「主權」並沒有分裂，分裂的是「治權」或「管轄權」。但我們現在有兩個自認為合法的政治實體，對於整個中國提出「主權的主張」（sovereign claim），但實際上他所統治的只是他能控制的部分。事實上變成了「重疊」的主權主張。主權本來只有一個，但現在涉及一個很麻煩的理論問題，就是主權能不能分割？這在韓國似乎還不太爭論這個問題，但在德國就討論很多了。到底用什麼理論來解釋？四十年來論著非常多。德國人說：“Ein Deutschland. zewi Staten”或“Ein Nation. zwei Staten”就是“One Nation. Two States”。在我們學國際法的人說來，State就是國家，但是至少西德不認為兩德之間彼此是外交關係，我去東柏林看過西德駐東柏林的常任代表處，他們說：「我們不是外交部派的，不是外交關係！」

需要兩岸運用智慧來解決

本刊：內政部派來的？

答：是西德總理府派的。但東德駐西德的常任代表則是外交部派的，她希望被認為是一個國家。1972年兩德簽基礎條約，到1974年東德就不再認為德國是一個國家了，而認為是兩個國家。但西德紿終沒有完全走到那一步。外界所說的「一個民族兩個國家」，西德有些人不能完全接受這種理念。基本上我們「一個中國」的立場始終沒有動搖，但怎麼樣解決國際間代表權或者是大使館，或者國際組織的會籍問題，我想這需要兩岸運用智慧來解決。不管如何，如果要採取互相排斥的做法，那麼兩岸關係只有倒退！

本刊：那麼台北方面對這個問題有什麼樣的構想？譬如說不互相排斥，而對主權的問題有什麼解決之道？有沒有什麼想法可以跟北京方面回應一下的？

答：這恐怕要請教我們的外交部了，對於政府間的國際組織，與非政府間的國際組織，還有雙邊的關係應該採取什麼樣的模式？因為採取什麼樣的模式也不是我們一廂情願的，如有些人主張「一國兩府」然，我個人並不贊成，因為這樣一個理論的提出，對於解決問題並沒有什麼幫助。難道你主張一國兩府了，人家就承認你了嗎？然後你就可以設個大使館了？這有一點值得商榷之處。

兩岸之間在國際間相互競爭，可能變成兩岸之間最敏感的，最後解決的問題。我有這種感覺。

本刊：那這個問題能不能撇開不談，暫時擱置。因為現在台灣有一個趨勢，主張要把大陸方面對台灣的國際生存空間的容忍跟大陸政策的進一步開放要掛勾。如果外交。如果外交競爭不能解決，我們先撇開，而就兩岸交流的問題，先擴大，是否較務實？

答：我可以部分接受這樣的想法。就是說，兩岸交流並沒有因為中共在國際間封殺我們就完全切斷。但交流的層次要提高，幅度要擴大，恐怕不可能不跟國際空間問題發生關係，因為整個兩岸關係反映出來的除了在兩岸之間外，也反映到國際上去，到最後會出現矛盾的。把國際問題擺在一邊，先談兩岸交流，這種切入的方法有些人能夠接受，有些人則不能。在一定的程度之內，在兩岸交流未達到一定的水準之前，沒什麼問題，像現在，中共在國際上封殺，我們還是開放交流，主要我們認為兩岸交流不光是對中共好，我覺得對我們民族統一及台灣民眾福祉會有幫助的。但他在國際間能夠表示互不排斥之前，兩岸交流層次不會提高。

本刊：大陸上有許多人都在等終止戡亂後要到台灣來，尤其是台灣輾轉到大陸去的人是否可以返台探親？此外，中共黨員屆時是否可以不填脫黨聲明書？如果不能，理由是什麼？台灣民間一直抱怨政府的政策落在現實之後，而中共政策則十分靈活，你們在政府服務的人為什麼老是反應遲鈍，落後於形勢呢？

答：看到大陸有些報紙登載，說動員戡亂終止之後，大陸的共產黨員當然不是叛亂組織，就可以自由進入台灣。我想這個理解，怕距離事實很遙遠。我們倒不是說要加深兩岸的敵意，但我們是個法治的國家，在現行法律未修改或廢止之前，都當然有效。動員戡亂時期結束會影響很多法律，但不會影響限制中共黨員來台的法律，也就是《懲治叛亂條例》，其中第五條規定，「參加叛亂組織或集會者，處無期徒刑或十年以上有期徒刑」，這個規定，到目前為止，不是由行政機關解釋，而是由司法機關解釋，也就是高檢署（高等法院檢察署）及法院來解釋，他們的看法是動員戡亂時期結束，並不影響到這個條文。這一定要等到法律修改之後才能改變……

法律未通過前無能為力

本刊：現在情境已經變遷了嘛？是不是可以在《兩岸人民關係條例》裡面，利用特別法壓普通法來解決這個問題。

答：有，在《兩岸人民關係條例》第六十五條內有這種規定：凡在台灣地區以外參加叛亂組織的或集會的人，申請到台灣來，首先我們要同意他入境。如果我們同意他入境，就不會追訴他了。假設將來有國際會議，大陸地區有人要來，在這個條例通過之後，甚至可以整批入境，只要經過大會秘書處辦理入境即可。現在這個《條例》已經送去立法院了。我們行政機關在法律未通過之前無能為力。這不是反應遲鈍，因為我們是法治國家，必須依法行政。

本刊：現在大陸許多台胞在等回台灣，能不能回台灣呢？

答：這要個案檢討。有些人去大陸是我們開放探親之前，有些人還擔任大陸的職務，他們入境在法律上有困難……

本刊：像陳立夫、蔣緯國等一些談話中，都說過「第三者」（指美國）並不希望中國統一，請問在國統會或陸委會的運作中，有沒有美國方面的「介入」「干預」或「關切」。如果美國反對中國統一，政府有何立場？

答：我覺得美國從1972年起，對兩岸關係，態度沒有什麼改變。只要是和平解決的話，美國不會去反對這樣的發展。到目前為止，我沒有感受到美國人對這方面有什麼干預。印像中，美國朋友倒是希望兩岸之間加強文化、經濟交流。

本刊：我們訪問唐樹備時，他對你有關不准大陸勞工來台之事有很大的意見，你是否有所解釋？

答：有關大陸勞工問題，我確實說過現階段不考慮引進，這是去年大陸工作會報的決定，也是我們當前的政策。台灣有勞力短缺的現象，主要集中在勞力密集的製造業與營造業。遠洋漁船船員可以不上岸，問題倒比較單純。現在合法引進的外籍勞工主要與公共工程有關的，找來的多數是一些原在海外進行工程的老伙伴，人數也不多，為什麼不找大陸勞工？一方面是安全問題，二方面是多次民意調查顯示：「反對」與「贊成」的比例是二比一。另一方面也是公平的問題，三年來大陸來了一萬兩千人，其中不到三千人是來定居的。如果台灣的人去大陸有了配偶，目前還不能直接帶來台灣，在這未開放之前，反而讓幾千個在台灣沒有近親的勞工來，這不公平，此外，政府不希望用引入外來勞工解決台灣勞力密集產業的問題，而是希望他們升級，否則勞力密集的產業會產生依賴心理，不去追求自動化等升級措施。除經濟因素外，也有文化政治因素，故現階段仍不考慮。我們沒說永遠不能考慮。至於多久？要看兩岸關係發展之狀況才能決定。

本刊：非常謝謝您能接受我們的訪問。◆