敲開中南半島區域共同體的瀾湄合作

中國外交部在2018年新春之際，宣佈1月10-11日於柬埔寨首都金邊舉辦「瀾滄江－湄公河合作第二次領導人會議」，國務院總理李克強出席並訪問柬埔寨。此次會議主題為「我們的和平與永續發展之河」，會議將回顧瀾湄合作的最新進展，以及規劃未來發展方向，推動瀾湄合作從現在的「導入期」邁向「成長期」，足見中國對瀾湄合作發展的旺盛企圖心。

在金邊舉辦的瀾湄合作高峰會後，共同發表了《瀾湄合作第二次領導人會議金邊宣言》和《瀾湄合作五年行動計劃》兩份重要合作文件，會議中發放《瀾湄合作第二批項目清單》和《瀾湄合作六個優先領域聯合工作組報告》。

瀾湄合作對於中國而言，是一個嶄新且重要的次區域整合組織，對於中國與東協緊密的合作和發展，可以說是更上一層樓的整合策略。且位於大湄公河上的中南半島各國政府，基本上都很支持此合作組織，認為瀾湄合作機制是接地氣的「推土機」，重視務實具體的發展效果。因此，在啟動瀾湄合作機制的發展下，促進六國在「地緣相近、命運相連、經濟互補」的優勢，已經展現出獨具一格的「瀾湄速度」、「瀾湄效率」 和「瀾湄模式」之積極發展勢頭。

但回頭來看台灣，雖然積極地推廣新南向政策，對於瀾湄區域發展議題卻沒有較深較廣的重視與著墨，可能失去對大湄公河區域發展的先機，以及喪失掌握中南半島經濟市場變動的潛在優勢。

中國版對大湄公河發展的主動機制

瀾湄合作的全名為「瀾滄江－湄公河合作」，最早合作想法源起於2012年，因為湄公河的旱澇常常發生，因此泰國建議應該強化湄公河水資源的管理，為此提出加強「瀾滄江－湄公河」次區域合作的構想。而在2014年11月，在第17次中國－東協領導人會議上，中國總理李克強提出建立「瀾滄江－湄公河對話合作機制」的倡議，願意在10+1的框架下探討瀾滄江－湄公河的合作對話機制。因此，於2015年4月6日，首次瀾滄江－湄公河對話合作外交高官會在北京舉行，同年11月，首次外長會議在中國雲南的景洪舉行，會議通過「瀾湄合作」的發展規劃，並發表聯合新聞公報。

在2016年3月，首次領導人會議在中國海南三亞舉行，瀾湄合作機制正式啟動。會議發表《三亞宣言》，提出26個發展措施，以及《瀾湄國家產能合作聯合聲明》，通過45個早期收穫清單，同時確立「3+5合作框架」，即以「政治安全、經濟和永續發展、社會人文」為三大支柱，優先在「互聯互通、產能、跨境經濟、水資源、農業和減貧」五個領域開展合作，並建立工作小組的相關機制。中國總理李克強更宣布，要加速推進中老（老撾，即寮國）、中泰鐵路，以及中緬陸水聯運等大項目，中國願設立100億元人民幣優惠貸款和100億美元的信貸額度，用於支持瀾湄地區基礎設施建設和產能合作項目。

事實上，以大湄公河流域為區域的經濟組織發展已經相當成熟，其中以大湄公河次區域經濟合作（GMS）為主，其他尚有東協－湄公河流域開發合作（AMBDC）、湄公河委員會（MRC）、大湄公河區域經濟合作高峰會等。但是這些經濟組織運作，主要還是由美國及日本來主導，而且在相關的發展項目上，也會受到該地區國家安全和利益的重大影響，可能會降低中國方面的使力和力度。

另外，因為「大湄公河次區域經濟合作」的發展重點在於以經濟發展為主，較少涉及政治及社會文化等項目，再加上在GMS的合作發展上，六國之間的關稅基本上已經降至非常低，因此想靠降低關稅來增進貿易、擴大雙方經濟規模的空間，已經相當有限。因此，如何發展新的合作模式，一直是北京當局思考的重點所在。

另一個發展的重點就是非傳統安全的維護，目前在湄公河流域的非傳統安全問題非常嚴重，如毒品、愛滋病、非法移民、醫療衛生、人口拐騙、婦女兒童安全、河道安全等。2011年的13名中國船員在湄公河上被殺，就引起中國當局對湄公河流域安全問題的重視，於2011 年10月31日，中國與寮國、緬甸、泰國共同發佈《中老緬泰關於湄公河流域聯合執法安全合作的聯合聲明》，正式建立中寮緬泰湄公河流域執法安全合作機制，累計至今總共執行了65次聯合巡邏、4次「平安航道」聯合掃毒行動，破獲跨國販毒案件3.9萬多件，查獲各類毒品87.4多噸，救助遇險船隻120多艘，減少經濟損失近1.5億元人民幣。

當中國推動「走出去」戰略，配合一帶一路發展倡議之際，中南半島自然成為中國發展戰略的首要區域，而提出可以讓自己來主導的瀾湄合作機制，並由該地區的國家提出自己所需要的項目，由中國提供資金及技術協助發展，充分展現出中國欲領導瀾湄區域發展的企圖心。而在項目上，中國強調「高效務實、項目為本、民生為先」的發展原則，著重以民生項目為優先的發展策略，來建立「共飲一江水、命運緊相連」的生活共同體，建構一個「雙贏互利」合作的格局，來為中國一帶一路倡議向南發展打下穩固根基。

瀾湄合作成果及未來發展方向

瀾湄合作自2016年3月23日第一次領導人會議，截至2017年10月為止，中國企業在瀾湄流域的東南亞五國所累計簽署基礎設施建設工程合約之金額高達1,379.9億美元，目前已經完成的工作項目金額為964.7億美元，分別較2016年增長了9.2%和10.8%。在瀾湄合作機制推動下，2016年中國對湄公河上五國的非金融類直接投資總額為26.9億美元；2017年1-10月已達26.8億美元，同期相比成長了22.3%，其金額遠比中國對全球及東協其他國家之間的投資金額還多。在貿易方面，2017年中國與其他五國貿易總額達2,200億美元，年成長約16%。在進口方面，目前中國是柬埔寨、緬甸、泰國和越南的第一大貿易伙伴和第一大進口來源國，也是寮國的第二大貿易伙伴和第三大進口來源國。在出口方面，中國是緬甸的第一大出口市場，是寮國和泰國的第二大出口市場，是越南的第三大，是柬埔寨的第六大出口市場。

從《瀾湄合作五年行動計劃》可以看出，瀾滄江－湄公河合作幾乎涵蓋政治、經濟、社會、人文及教育等各個面向，從最初的「3+5」合作框架逐步升級為「3+5+X」合作框架。擴展的「X」領域不僅包括減少區域內發展差異、促進可持續和包容性發展、推動城市化進程、推動數位革命等方面，更將基礎設施、機構以及人員的互聯互通，拓展至水安全、能源安全、食品安全等安全領域逐步擴大等，相當具有企圖心。另外，也建立水資源合作中心、瀾湄環境合作中心、全球湄公河研究中心等合作機制，透過資訊資源共享及人員交流的方式，來推進湄公河的合作。因此，瀾湄合作的發展模式幾乎是從國家發展的層次進行規劃，未來在此模式之下，中國與中南半島五國政經試圖串連在一起，進一步達到區域共同體的模式。

瀾湄合作仍有障礙需要跨越

瀾湄合作雖然創造了「天天有進展、月月有成果、年年上台階」的瀾湄速度的發展，但是在制度、經濟、政治、安全及環境上，因為各國國情不同，存有具體的差異問題，仍必須面對與解決。

在制度上，因為目前湄公河的相關組織很多（如表一），因此在湄公河流域的合作議題及項目上都有競爭及重疊現象。像是在湄公河河道的開發上，就有湄公河委員會、瀾湄合作，以及區域以外的美國、日本、澳洲及韓國等國家及組織，甚至如斯德哥爾摩國際水研究所及聯合國共同實行的「共享水資源伙伴計畫」等都有參與及推動。因此，目前湄公河流域的組織成員及合作項目等相當的多元及複雜，目前也沒有任何國家、組織或團體進行整合，因此在湄公河的發展上出現多頭馬車管理的情形，因此中國目前希望透過瀾湄合作機制，將整個大湄公河流域的相關組織的合作項目及目標進行整合，提高中國在瀾湄合作下的主導權。

在政治上，中南半島國家對於中國的積極性還是有所顧忌，美國政治學教授吳本立（Brantly Womack）在其不對稱結構理論中提出，國與國的雙邊關係中，如果存在實力上的巨大差異，那麼這種差異將導致兩國在心理層面上的不對稱認知，強國的任何風吹草動都會引起弱國的高度警覺和放大檢視。目前東南亞國家對於中國的認知，無非陷入到這種不對稱的認知困境中，自然會對中國心存「戒心」和「不安」，尤其眾所皆知中國的一帶一路倡議的主要目標，並不是真的要協助東南亞國家的發展，而是透過經濟上的幫助來消化國內的過剩產能，這一種心理抗拒與認知，以越南最嚴重，越南雖然在經濟仍需要中國的幫助，但是在政治心理上卻認為這是中國欲將南海問題延伸到內陸的湄公河上，不難看出越南的焦慮。

在經濟上，中南半島各國對於中國所進行的一帶一路倡議在短期上雖然得利，但是在長期的經濟依賴便相當擔心。基於此，中南半島各國的國內仍有一些抗拒聲音，認為中國是利用經濟的方式進行主權的擴張和經濟掠奪，尤其是對斯里蘭卡靠中國資金興建的漢班托塔（Hambantota）港口，因為無法負擔高額的融資利息，而被迫把港口的營運權租借給中國99年一事，便讓這些東南亞國家對未來是否可以負擔得起中國的資金融資，心存害怕與擔憂。這種情況也發生在緬甸能源、港口的建設上，是否需要依賴中國，也讓緬甸裹足不前。

在生態上，因為近幾年氣候變遷的影響，使得瀾滄江－湄公河上下游的國家容易受到旱澇影響，再加上中國在上游興建六個水庫，整個湄公河已有八座水壩，使得整個湄公河流域的生態已被改變，未來中國還要興建20座水壩，更令國際間對湄公河的生態環境更加擔憂，尤其是下游國家，主要還是以農漁為主，越南所處的湄公河三角洲，更是世界重要的糧倉，通常在遭受到旱澇時，下游國家常將矛頭指向上游的中國。因此，如何利用瀾湄合作的資訊共享及共同水治理的方式進行合作，將是未來一項重要的合作項目。

台灣仍有參與合作的優勢

瀾湄合作的第二次領導人會議已在金邊召開，特別是對於未來五年的發展藍圖及第二次的早收清單，在這次會議中已經確定及公布。這對於中國及中南半島五國而言，是一個重要的合作里程碑，這將是中國與東協各國合作的重要示範場域與合作模式。

但是目前瀾湄合作的成員國的經濟仍屬第一級產業生產為主，而且國內的基礎設施及工業發展上，仍然未趨成熟，這對於中國要深入中南半島仍是一件相當棘手的問題。中國學者文淑惠提出以中國企業投資泰國為例，中國的企業雖然有資金，但是在核心技術上仍然落後日本及台灣，在當地的設廠主要是以勞力密集的產業為主，因此在工業上與日本及台灣並沒有競爭優勢。因此，對於台灣企業及政府而言，善用本身的技術優勢，加快中南半島的布局，仍可以展露台灣在中南半島發展的競爭力。

此外，瀾湄合作不僅是中國版的「大湄公河次區域經濟合作」模式，更是中國與東協自由貿易區「升級版」的重要動力。中國將透過瀾滄江－湄公河的合作進行「水治理」的可持續發展，來統整與其他五國的可持續發展關係，未來整個東南亞的發展可能將以此區域為中心進行輻射發展，擴展到整個東南亞，甚至延伸到南亞。而台灣在水治理、水土保持、水資源應用方面，有相當不錯的經驗與技術，特別是在農業灌溉系統、水土安全上，台灣仍有參與合作的優勢。

因此，台灣新南向政策發展應該投入更多心力，專注於瀾湄合作次區域發展上的機會。畢竟中南半島大湄公河區域經濟市場潛力大，隨著GMS經濟成長，中產階級的普遍興起，提高對消費商品的需求，台灣中小企業和農業發展經驗更適合此區域發展學習。因此，假如大湄公河次區域經濟合作是台灣新南向政策發展的重要核心地區，並且可以發揮新南向政策「以人為本、雙向交流」的優勢，那麼對於瀾湄合作發展區域的趨勢與商機，更需要密切關注與掌握，才能知己知彼。◆