從病理學的角度審視當代的代議民主體制（上）

西方兩個憲政體制：總統制與內閣制

代議民主政治體制伴隨著工業革命的發展日漸成長，從早期霍布斯的《利維坦》﹙又稱《巨靈論》）、洛克的《政府兩論》、孟德斯鳩的《法律精神》、盧梭的《社約論》，以至康德的《論永久和平》，都為代議民主體制提供了一系列堅實而縝密的理論基礎。因此，繼英國的光榮革命之後，在18世紀下半葉又先後爆發美國獨立戰爭與撼動整個舊世界的法國大革命。在此之後，美國建國先賢就是依循孟德斯鳩的三權分立理論，設計出以參、眾兩院來監督、制衡總統的政治體制，這有別於英國由於歷史發展而自然形成的內閣制政體。英國國家元首是虛君，雖然代表國家，卻沒有行政權；美國總統則是由各州的總統選舉人團選舉產生，擁有完整的行政、決策與執行能力。在英國，擁有行政權力的是由巴利門（國會）的多數黨領袖出任的內閣首相，而非女王。這兩套不同的政府體制（內閣制與總統制）就成為法國大革命以後的新生（有別於原來的專制王權或氏族部落政權）民主政權學習與仿效的對象。尤其，在二戰結束之後，原來被西方殖民帝國主義長期奴役、蹂躪的地區紛紛宣布獨立，美國則藉機向廣大的亞、非、拉丁美洲國家輸出總統制的憲政設計。但是由於總統制有先天內在難以克服的弱點，比如說，行政大權集中於總統一人，為了改變政策，總統或可能成為總統候選人的政治人物常常就淪為政治暗殺的對象，這就導致了採用總統制的國家極易陷入獨裁與混亂的惡性循環。相對而言，內閣首相人選的產生須要經過長期的歷練，其政策也較具可預測性，比起總統制相對穩定。新建立的非西方國家，往往只能在這兩個憲政體制中做選擇。

民粹主義在西方的崛起

自從2008年爆發全球性的金融危機以來，除了中國和少數國家之外，經濟發展都面臨極為艱困而遲緩的處境。再加上第二次伊拉克戰爭之後，西方國家對中東、北非、東歐等地區策動了一系列的顏色革命，造成這些國家政局動盪，導致大量的難民湧進西歐。而歐美地區已開發國家的經濟發展極為顛簸，使得社會內部矛盾益加多元而尖銳。2016年美國選出政治素人特朗普擔任總統，讓全球大為震驚，隨後英國的脫歐公投也像特朗普當選一樣被認為是黑天鵝事件。緊接著，法國總統選舉中，極右派的勒龐竟然可以取得參加第二輪選舉的機會，也讓眾人嚇出一身冷汗。而在西班牙加泰隆尼亞的獨立公投也以壓倒性的多數過關。這一切都顯示出民粹主義的勢力銳不可擋，代議民主體制面對民粹主義的崛起束手無策。

2017年9月下旬，德國聯邦議會的選舉結果更是讓人大出意外。在選前，執政聯盟中的社民黨即信誓旦旦，不論選舉結果為何，絕不再與基督民主黨組成執政聯盟。向來，基民黨的得票數都能保持在42-48%之間；做為第二大黨的社民黨，在國會選舉的得票數也多能夠有34-38%之間。此次選舉，雖然默克爾領導的基民黨還是保住國會第一大黨的地位，但是得票率首次跌破40%，只剩下33%，創下基民黨在聯邦德國成立後國會選舉的最低紀錄。而社民黨更是悽慘，竟然比基民黨流失更多的選票，第一次跌破30%，只得到20%。這不禁讓人回想起1933年1月30日，納粹黨取得組閣權以前五年的政治亂象。在那五年內，內閣改組24次，壽命最長的內閣才六個月，最短的則只有10天。當時的第一大黨就是現在基民黨的前身中央黨，得票率維持在30%上下；而第二大黨社民黨只有20%出頭；其他則小黨林立。當時魏瑪憲法所採行的選舉制度是比例代表制，一個政黨只要能拿到0.3%的選票就可以輕易地在帝國議會擁有一個席次。正因為如此，才造成小黨林立的局面；又因為如此，沒有一個政黨（擁有過半數的席次）可以單獨組閣。在第一大黨與第二大黨不可能合作組閣、又不願意組閣（因為其他小黨不時獅子開大口）的背景下，其結果就造成由小黨組閣的局面。然而，由小黨組閣的問題更多，因為兩大黨難以伺候，只要同時得罪兩大黨，那肯定由兩大黨發起不信任投票，內閣就不得不再次改組。此外，這五年之內，又爆發了第一次全球性的經濟大恐慌。在1928年，德國馬克和美元的兌換比率還是4:1；到了1929年年底，馬克急遽貶值10億倍，變成40億馬克才能兌換1美元。當時面值最大的紙幣是2後面再加上9個0，也就是20億，但這張紙幣也只印了一面而已，為了節省油墨費，背面乾脆不印，保留空白。由於馬克海嘯式的貶值，造成金融市場大亂，弱肉強食，激活了形形色色的社會矛盾，終於給納粹有機可乘。

黨綱凌駕於憲法的納粹體制

1933年1月30日的國會選舉，納粹黨攫取了32%的選票，取代中央黨成為第一大黨，並獲得組閣權。當時，興登堡總統雖然極厭惡這個伍長出身的希特勒，但基於憲法規定，不得不任命希特勒為內閣總理。而希特勒也毫不含糊，接任總理之後，就依照魏瑪憲法第48條的規定，動用緊急命令權，發布第一號指令，稱「魏瑪憲法所有條文在不牴觸納粹黨黨綱的條件下繼續有效」，這就創造出黨綱凌駕於憲法之上的納粹體制。其實，希特勒並不是第一個動用緊急命令權的總理。魏瑪憲法第48條授權總理，為了處理緊急財經問題或國家危難，得以頒布緊急命令，在過去五年當中，已經動用過數次，只是希特勒這次用得狠、用得準。納粹大權在握之後，緊接著一把無名火將帝國議會大廈給燒個精光，雖然沒有任何證據指向是納粹所為，但是大多數人都認為是納粹黨幹的，因為這至少符合納粹黨的利益。帝國議會一直是各黨派唇槍舌戰、相互交鋒的平台，經過這一場大火，納粹馬上又頒布抓捕社會主義黨人的命令，使得共產黨、社民黨的領袖人物紛紛逃往國外，這又為納粹實施極權統治掃平了障礙。

12年的納粹統治，幾乎將德國推向亡種滅國的危機。因此，在二戰結束之後，以阿登納、艾哈特、謝勒等為首的先賢，在制定波恩基本法的時候，就刻意設計了兩個憲政制度，來防止納粹勢力的再度崛起，那就是5%的門檻與建設性的不信任投票制。相對於魏瑪憲法採行的比例選舉制，即依各個政黨在國會選舉中得到的選票來分配國會議員的席次；波恩基本法則改為單一選區兩票制，也就是國會議員的一半席次由選區選出，另一半就按照各個政黨的得票率來分配，而這兩者之間是連動的。比如說，國會議員的名額是200名的話，由選區選舉和政黨推薦各產生100名。首先，將全國按照人口分布情況劃分成100個選區，每個選區選出一席國會議員，由獲得最高票數者當選。假定第一大黨在全國有45%的得票率，在100個選區當中有70個選區獲得最高票，表示在200個席次中應得到90個席次，因為在70個選區獲得最高票，所以還可以再推薦20個席次。反之，第二大黨有38%的得票率，而在100個選區當中取得26個選區的最高票，表示在200個席次中應得到76個席次，扣除已取得的26個席次，政黨還可以推薦50個席次。至於只拿到8%選票的小黨，雖然在100個選區中只獲得一席，但在200個席次中應得到16個席次，所以還可推薦15個席次。透過這樣的設計，可以確實反映出「一人一票，票票等值」。這裡所謂的等值，除了選票的計算價值之外，更著重於選票的成效價值。因為在多數選舉制的地方，即一個選區要選出多數個國會議員，將選票投給最高票者，假設是10萬票，那麼這張選票是低值票，只值十萬分之一的席次；如果是投給吊車尾的當選者，假設他的得票數是兩萬票，那投給他的選票是高值票，因為相當兩萬分之一的席次；如果是投給落選者，那是零值票，選票沒反應出任何席次。

戰後德國的單一選區兩票制

德國的單一選區兩票制的設計，是迄今為止最公平的選舉制度，也就是對最大黨利益最少的制度。這制度又稱作與比例選舉制結合的混合選舉制，由於設計縝密，後來多為歐盟國家與歐盟所採行。

二戰之後，波恩基本法的制憲諸公為了杜絕魏瑪憲法晚期小黨林立的亂象，又設計了得票率5%的門檻規定，也就是除了少數民族組成的政黨之外，一個政黨如果得票率拿不到5%，就不得參與國會席次的分配。以上述的例子來講，有5%就有10個席次，不到5%則一個席次都沒有。因為採行新的選舉制度，造就了德國在二戰後政壇長期維持兩大黨、一小黨的穩定局面，也就是基民黨（40%以上）、社民黨（30%以上）、自由民主黨（5-8%）。隨著德國戰後的經濟復興與傑出的憲政設計，讓德國成為民主憲政的新楷模。這一局面要到1983年3月6日的國會改選，綠黨首次登上聯邦議會的舞台才再改變。1989年11月柏林圍牆倒塌，迎來了1990年10月3日的德國統一，但是國會格局基本上沒有出現太大的變化，期間只有2013年自由民主黨第一次過不了5%的門檻。

除了5%的限制條款而外，另一個憲政設計是建設性的不信任投票。有鑑於魏瑪晚期內閣改組頻率過高，所謂的建設性的不信任投票，是要發動倒閣之前須先組成新的執政聯盟。譬如1982年自由民主黨與它的執政聯盟社民黨就財政政策發生嚴重的歧異，此時柯爾所領導的基民黨向當時的自民黨的財政部長蘭姆斯朵爾夫遞出橄欖枝，終於促成根舍所領導的自民黨決定與社民黨分道揚鑣，而與基民黨合組新內閣，乃於當年10月1日對施密特所領導的內閣舉行不信任投票。這個設計確實對制止濫行發動對內閣的不信任投票起了有效的遏止。

然而2017年9月下旬聯邦德國議會選舉的結果，卻對當前德國的憲政體制造成了前所未有的衝擊。當年處心積慮所設計的混合選舉制、5%的門檻限制，以及建設性的不信任投票制，頓時全然失效。默克爾總理跟自民黨、綠黨合組聯合內閣的談判，最終由於綠黨的退出而功敗垂成，後來只能冀望於社民黨的回心轉意。社民黨經過內部的醞釀、磋商，才勉強在12月上旬舉行黨代表大會，以接近90%的得票率使舒爾茲連任黨魁，並做成基於維護憲政體制的正常運作，不得不改變選前不與基民黨聯合執政的承諾，而準備與基民黨展開組閣的談判。眼看國會選舉已經過了三個月，新政府卻還沒有辦法組成，這不得不讓人靜下來重新審視代議民主體制的正當性以及效能。

其實，自2008年世界性的金融危機爆發以來，在歐盟國家當中，經濟表現最亮眼的還是德國，但在這亮麗的表象下卻潛伏著巨大的危機。經濟成長的紅利被高科技產業的新貴獨吞，中、低所得階層生活益加困難。本來每年的夏天可以到地中海沿岸渡假，現在卻已成為上層階級的專利，中、下階層的人看不到未來。而在此時，默克爾具有高度道德訴求的收容來自中東難民的政策，就成為引爆社會矛盾的導火索。光從此次參加聯邦議會選舉的政黨多達42個，就足以反映出一般德國人對戰後形成的、既有的政治秩序極度不滿，也才會有如此多的新興勢力想出來分一杯羹。從這一次基民黨與社民黨這兩大政黨的得票率面臨前所未有的驟降，加上極端排外的極右翼政黨德國選擇黨，竟可以一舉斬獲12.8%的選票，足以說明這一切的亂象。至於自民黨重新回到國會舞台，加上綠黨與左翼黨，這三個小黨的得票率都在9%上下，其未來的影響力亦不可小覷。德國政壇由「兩大一小」走向「兩中四小」，政治板塊的碎片化反映出社會矛盾的難以化解，而這一切又跟經濟結構的惡化密不可分。

「新歐洲」與「舊歐洲」的矛盾

德國在二戰以後，從一片廢墟中創造了世界矚目的經濟奇蹟。從1980年以來，德國在戰後採行的社會市場經濟體制也得到美國的重視。1990年德國完成統一，更被認為是所謂的「歷史的終結」，因此而導致華沙公約組織的解體、蘇聯的瓦解，乃至美國獨霸的單極世界。那時的德國人是何等的意氣風發，彷彿柏林再度成為世界文明的中心，無論是在經濟、政治、社會安全、文化創新上，都令人艷羨。此時，德國在歐盟裡頭儼然是盟主的地位，從希臘的金融危機就可看出德國在歐盟中無可取代的威望。然而隨著英國的脫歐、法國差點淪為極右翼執政，默克爾可說是左支右絀；再加上此次聯邦議會選舉的結果，使她窘態畢露。此外，中國與中東歐國家的16＋1會議，更使德國如芒刺在背。中東歐國家過去多為蘇聯瓦解前的社會主義國家，而這16個中東歐國家之中，有11個是歐盟的會員國，它們不像原來的東德，可以長期大量得到聯邦德國的財政挹注，以改善破敗落後的基礎設施。當中國提出一帶一路的倡議，願意跟沿線國家共商、共建、共享，願意與沿線國家的中長期發展計畫對接，自然大大吸引了包括希臘、波蘭、塞爾維亞、匈牙利等國的熱情歡迎，因而造成了所謂的「新歐洲」與「舊歐洲」之間的矛盾。最近，社民黨籍的聯邦德國外交部長加布里爾多次批評中國圖謀分裂歐洲，而聯邦德國駐中國大使也一再放話抗議中共黨員於在華德國企業中成立黨支部的問題，威脅要將所有的德國企業撤出中國。其實，依據中國法律的規定，只要有三個中共黨員就可以成立一個黨支部，這是黨員的權利。德國企業早在1980年就進入中國，早已知道這項規定，現在重提這個問題，真是愚蠢而無知。何況，德國自稱採用社會市場經濟體制，德國企業要在何處投資或撤資，怎麼能夠由德國政府擅自替它做主？從這兩件事只能說明，德國外事部門由於國內社會矛盾的激化而深感不安，面對中國的崛起又手足無措，因而顯示出了躁鬱症。【待續】◆