憑什麼「廢省」？為什麼「廢省」？

有事才能有權

近日來「廢省」之說甚囂塵上，說什麼為了節省公帑，提升行政效率等等。但事實上是省政府浪費的公帑多？還是鄉、鎮、市的貪污、舞弊、分贓多？不知有誰真正詳細算過。 另外，隨著現代化的推動，許多公共服務（Public Services）的數量及品質要求正不斷地擴大和提升，以縣政府的能力是否能夠滿足這種需求及趨勢，實在大有問題。否則英美國家也不會在戰後半個世紀以來，為了配合需要，在人民的要求下，不斷地縮減地方的自治權，而向中央流動，以統一強化政府治事的能力。最明顯的就是，過去一直是屬於地方自治權範圍的警政事務，隨著犯罪機動性及技能的提升，此項事務權已逐漸向中央流動。儘管如此，分權制度乃民主政治的基本原則，中央集權總歸有開民主倒車之嫌。因此許多民主國家常採取行政區域重劃的改革方式，擴大地方政府的治事能力，以迎合民需。

其次，不管憲法制定得合不合理，既然是憲法，就應有國家的根本性，總不能說動就變。省在憲法中是明定的自治單位，而且其自治權又是詳細列舉的，一旦廢省，從第108條到第127條都必須牽動，再加上前幾年凍結的條文，那豈不幾乎等於重新制憲？更何況省縣的行政劃分也不是近一、二百年的事，豈能說廢就廢？奇怪的是，憲法中並無規定鄉鎮市的自治權，中山先生的均權主義亦無主張鄉鎮市的自治權。 比照之下，英國的教區（Parish）和社區（Community）雖為基層的地方政府單位，但實質上並無自治權。近來更發現這些單位的弊端非常嚴重，所謂「黑道治鄉」，可以說「從根爛起」，卻沒有人提廢鄉鎮市的自治權。基於上述的疑惑，難怪有人一談到「廢省」，就會與「陰謀論」、「陽謀論」、「卡位論」聯想在一起。其實，說理論法，最好是冷靜、理性、客觀，千萬別把政治意識型態、省籍情結、統獨爭議等糾結在一起，否則將會沒完沒了。

近代民主政史首重事權之觀念：有事才能有權；權則以行事所需為度。因此在民主政治的結構下，政府的權，理應源自於提供人民需求的公共服務。權應如何分配、如何運作皆應以此為考量。所謂「權者治之用也」，封建專制時代，權用以治人；民主政治體制下，權則用以治事也。故政府結構內的權力關係，應以其功能作為權力賦予的依據。果若能如此，因為功能是動態的，它會隨著情勢的需要而帶動權力結構（靜態），靈活反應人民的需要。動靜之間，當有如陰陽互易，必能有功於人民，如天地之育化，此中國易經之要旨。韓非云：治與世寬則有功，且「政無常態，權亦無常形」，地方政府的規模和功能應當以事權的需要為考量。

省為中央行政的延伸

至於均權制度主張地方自治應以縣為單位，不主張以廣漠之省境施行之，採取由縣直接與中央發生關係，而省則立於中央與縣之間，以收聯絡之效，實則置之於行政虛級之狀態。其原因是民國初年，中央權威衰落，軍閥割據，各軍閥是促成既得利益的就地合法化，故倡「聯省自治」，甚至以美國二元聯邦主義為藉口，興起制省憲之風潮，尤其每一軍閥的背後皆為世界上之列強，自此中國之瓦解不遠矣。針對這種情勢，有志之士固不得不反對以圖國存。至於省在地方自治中的地位，中山先生固不願省具有高度的自治權，但省制事實上與縣存在的歷史相當，根本無法說廢即廢，亦無法想要將之虛級化就能虛級化。因此《建國大綱》第18條規定：「縣為自治之單位，省立於中央與縣之間，以收聯絡之效」。中山先生在《中華民國建設之基礎》一文中講得更明確：「以吾之意，斯時省制即存，而為省長者，當一方受中央政府之委任，以處理省內國家行政事務；一方則為各省自治之監督者，乃為得之。此吾之主張，所以與中央集權者不同，亦有異於今之言聯省自治者也」。由此可見，省為中央行政之延伸、縣自治之監督，而本身並無自治之地位，均權主義否定省為地方自治之單位是相當明確的。過去因蔣介石曾對《建國大綱》闡述說：「……省長一方面為地方自治的首長，主持省自治行政……」因此許多學者硬指中山先生也有意以省為地方自治的單位，此乃威權統治之後遺症也，不值再論。然而研究現象，探討問題不應僵化，事實上，省或縣之疆域大小，中外古今固無定見。甲省之縣或較乙省為大；美國50州，大小州差異甚大；若以人口計，亦有同樣的問題，都市化之後，一小都市之人口或較一大省立人口更多。因此中山先生亦說：「曾不知土地之大小，不當但以幅員為差別，尤當以交通為差別。果其交通梗塞，土地雖狹，猶遼闊也；果其交通發達，土地雖廣，猶比鄰也」。近代更有因軍事、政治、或經濟之因素，集數國而為一區者，如NATO， EC，NAFTA等，此乃功能定疆域之明證。故在英國地方自治的發展過程中，常常發現中央議會立法推動各縣疆域的重劃，執行地方自治制度的結構改革，實非弄權之術，乃因情勢所需也。

政府功能隨客觀環境調適

今台灣為彈丸之地，人口眾多，交通發達，經濟繁榮，而且因政情特殊，中央政府亦遷居於此。因此地方自治之體制實在也不能不因勢考量。事實上，台灣大部份城市都已都市化完成，而且若以交通情況考量，純屬鄉村之域者少之又少，於是許多問題或需求，過去是屬於地區性者，如今大都變成了全省性甚至是全國性問題，況且許多問題隨著科技的發達及社會的進步，其複雜性也非一鄉一縣之能可以解決。如果以問題的複雜程度及解決問題的能力來看，過去以縣為地方自治單位的制度功能，今天非以省為地方自治之單位恐怕不能達到過去的需求，更重要的是無法滿足現代化社會中人民對公共服務所要求的效率和品質。如此下去，公共服務的品質無法提升，以迎合現時代的需求，又何來「民之所欲，長在我心」呢？更違背了地方自治制度追求主權在民的宗旨。僵化地方自治制度的工具性結構而扭曲甚至犧牲其目的，智者不為也。但是話又說回來，當今台灣省的區域相對於中央轄區、直轄市及縣規模而言，事實上太過於廣漠。從政治、行政、經濟的發展和管理來看，對上對下皆有不當（如葉爾欽效應說）及不便（如省長選務工作之執行，不僅吃力而且效率可能不佳）之處。中山先生縱有聖明，亦無法預測中華民國的中央政府會遷到全國36省中地域最小的台灣省，更不會設想到半世紀來台灣的經濟發展和社會繁榮的景象，因此就算當前政府在地方自治法制化之後，為了落實主權在民，而推動地方自治結構的改革，亦無損中山先生之智也。

近代民主政治概主張人民主權說，認為國家的主權是屬於這個國家的每一個個人，因此每一個人都有平等的國政參與權。而權的主要功能乃維護每個人的求生存，當個人在面對內外生存威脅而無法獨立排除威脅時，以共同契約形成社會，進而創造了政府。所以政府的功能主要是維護每一個個人的基本權利──自由、平等、自我追求幸福。近代將之概括為三個面向，即維護社會秩序；維護社會實質公平原則；維護市場機能的完善性。從理論及歷史進化的角度來看，隨著人類主觀慾望的提高及科技的進展，滿足個人生存慾望的社會規模逐漸擴大。從古希臘的城邦到近代的國家；從高度自治的地方到逐漸集權的中央，究其原因皆在於政府功能對客觀環境的調適。譬如政府功能在維護社會秩序的面向上，過去只需組織鄉族自衛隊已能達成目標，今天則必需分為國防武力及警察力量。社會規模擴大後，政府的組織也必需隨著擴大。過去縣自治力量可以解決的問題，現在可能非省或中央的力量不可了。對人民而言，政府的功能是整體不可分割的，它是由各級政府合作完成的。當前由於政治生態的丕變，憲政民主化的工作積極快速地推動，主權在民的體制逐漸建立，地方政府受到人民的壓力非往昔可比，地方的自治權將由無、而小、而大。但在其自治權擴增的過程中，同時也受到社會現代化的衝擊，必需提升其治事能力，以有效處理規模已經擴大的各項問題及需求。此時如果廢省，姑且不論違憲及政治爭議的問題，就以政府功能的需要而言，中央集權實有違民主化之改革，但若以縣作為主軸，其各種能力恐無法應付後現代化社會之挑戰，難道屆時再一次修憲「復省」嗎？如此的社會成本並不是「台灣經驗」所應該承擔的，你說是也不是。◆