由柯、江互訪看美國對華政策

序 言

喧嚷多時的中美層峰互訪，終於在10月底因江澤民主席的訪美而拉開序幕。因此也為明年初柯林頓回訪中國鋪了路。一般看熱鬧的，總以為僅僅是雙方領袖的個人外交而已。更有人私下擔心這個江、柯互訪將不利於己，於是口中寄以微詞，希望沖淡別人的注意，其實，如果我們對美國外交動向、特別是對華政策有較深的認識的話，我們對這次互訪的意義，當深思玩味而不敢等閒視之了。

大環境改變：美國對華政策之調整

柯林頓自連任以來對亞太地區之外交政策有全盤的檢討與調整。這個來由，實際得自他在去年競選連任期間的一個體會。民主黨的外交政綱，認為亞太地區對美國既有吸引力，卻又有相當的困擾。譬如，亞太地區奇跡性的經濟發展，雖然給美國帶來了貿易與投資機會，但美國外貿總逆差（1,596億美元）中，有37%來自對日本貿易，21%來自對中國大陸貿易（1995年數字）。加上中國之興起更成為一個強權，已是無法忽視與阻擋的事實。因而他體會到美國未來的亞太政策，必須與對華政策掛鉤相聯。同時由於香港即將回歸中國，所以美國必須認識到中國還有其一連串涉及主權、領土完整之關注問題（譬如澳門、台灣、西藏等），在指導原則上來說，美國對中國應當發展一個和平、穩定與合作的關係。在這點上，共和黨候選人Bob Dole幾乎無異議地持相同觀點。因此，在柯林頓第二任就職後，白宮按照「有目的、有計畫，與一致性」的原則，制定了一個要與中國「全面接觸性」的對華政策。其目的是要將中國納入國際關係主流體系之中；以使中國在國際關係上，有其既得利益，而願作出維護和平、穩定與繁榮之努力。這個全面接觸政策，後經新上任的國務卿（奧布萊特女士）解釋為「多層面、多輪廓」的政策。這次江、柯互訪，甚至可能達成中、美兩國間「21世紀戰略夥伴」之協議，完全符合美國這個對華「全面接觸交往」政策用意的。而江澤民主席，在十五大時也表示中國願意與美國建立21世紀戰略夥伴關係。這或許是有心靈相通之故吧。

在柯林頓總統開始其第二任時，世界格局已有很多改變；美國外交在遠東地區也需作很多的調整。這些都與其對華政策大幅修正有關。茲舉其犖犖大者：

（一）俄羅斯已比1992年（柯林頓第一任就職時間）較上軌道，而且自一九九四年來與中國簽有國防合作協定，因此中俄關係大大改進，值得美國注意。

（二）日本自1990年始一連六年經濟不景氣，其對美國在1980年代的經濟強權威脅，已成過去。美國已不如從前對之需加防範。相反的，美國卻有兩大理由需要拉攏日本。即須維護美軍在沖繩島的基地；及須幫助日本自民黨恢復其在國內勢力，以確保日本國防繼續依賴美國。但拉攏日本，必須要嚴防離間了中國。故也須同時將中國帶入美、日的軍事對話。

（三）台灣問題，自1995年來給美國帶來極大之頭痛。李登輝訪美事件，不但引起了大陸對台灣導彈試射之回應，而且也引起了美、中關係惡化。更重要地，由於美國在1995至1996年間幾乎因台灣而與中國大陸正面衝突，所以華盛頓（包括白宮與國會）的結論是：為了美國自身利益，將來在任何情況下必須避免因台灣之爭而與中國大陸打一場熱仗。而要達到此目的，則非得與中國直接有軍事對話不可（甚至設高層間「熱線」）。

（四）美國極需與越南及北韓打開僵局。有鑒於中國在朝鮮半島及中南半島之影響力，美國必須先與中國改良雙邊關係至穩定地步，方才有利於美國所需。

美國對華全面接觸政策的內涵與具體意義

為了便利討論起見，這裡用倒敘法。先交代美國對華全面接觸政策之內涵與具體意義，以下再解釋這個對華政策如何與美國通盤外交與國防政策配合。據個人所知，柯林頓總統新的對華政策，其所需求達到的目標（或者原則），可歸納為十項。當然，每一項應是雙向。

（一）不許單方面動用攻擊性武力；

（二）和平解決領土糾紛；

（三）尊重國家主權；

（四）尊重海上航行自由；

（五）國防增長鬚有節制；

（六）三軍實力應有透明度；

（七）對殺傷性武器應禁擴散；

（八）貿易與投資市場須向外開放；

（九）跨國問題須有合作性的解決；

（十）尊重人權。

這十項目標與原則的最後目的，乃在於對待中國興起為一強權的同時，確保了美國在亞洲的重要利益。

這個對華全面接觸政策，執行起來的做法有二：（一）在經濟上擴大與中國接觸，以求使中國納入全球貿易與金融體系；（二）國防上也須接觸，以補經濟接觸之不足，求以外交和軍事渠道促使中國支持以上的十項原則。這樣才不會出現一個過分強悍無法克制的中國。

儘管市面出現各種牌子的「中國威脅論」，美國政府高度機密的「國防情報總署」（DIA）供給行政部門與國會的報告稱：中國在公元2010年前，還不致威脅到美國的國防安全。何況美國與中國軍事接觸，還可以更有效地促使中國減低其軍力過速擴張，及對外武器擴散。江主席在十五大曾宣佈中國將再度裁軍50萬人。殊不知這正是美國殷切盼望中國自律的一個前奏曲，美國如能順著竿子爬上來，當然還想未來與中國軍事交往之餘，可得到中國參加國際裁軍談判，以換取同意其參加美國在亞洲共同防禦的安排。

在這方面，柯林頓總統，有別於以前幾位美國總統之處，乃在：第一，他照顧到了中國有其自身合理的權益；第二，他認為美國不當僅用自己的權益作為界定什麼樣的中國國際行為是美國可以接受的行為。就是因為這個原因，所以克林頓總統既願意，亦不怕讓中國無論在地區性、甚或全球性事務中有「完全的參與」

（full participation）。綜合以上所描寫，這個新的美國對華政策，一言以蔽之，就是說美國不會將中國大陸排除在任何牽涉中國利益（包括台灣問題）的雙邊或多邊協議或安排之外，這個政策的簡稱，就是：「擴大接觸」政策。

對華全面接觸政策如何符合美國外交與軍事上之需要

先說美國在冷戰結束後在國際戰略上所希望達到的目標：

（甲）防止核武器戰爭之意外發生；

（乙）逐步消除世界上現有之核武器堆存；

（丙）終止核武器實驗；

（丁）防止核武器之擴散；

（戊）維護世界（及東亞）之和平與穩定。

美國的對華全面接觸政策，從白宮來看，正符合這幾項的要求，譬如以上的（甲）到（丁），中共是除了俄羅斯以外唯一擁有核武器最足威脅的國家。去年（1996）秋全世界一百多個國家簽署了一個全面終止核武器條約，中國與美國均是簽約國，而印度是現有可以製造核武器的國家中，唯一拒絕簽署該項條約的。至於（戊）點，美國與中國同樣不希望日本發展核子武器，亦同樣希望在朝鮮半島與中南半島上，製造和平（已如上述）。美國在冷戰已結束六、七年來，希望在亞太地區的駐兵能減少並維持在10萬名軍隊以下（並將美國全部國防預算削減至兩千億美元）。據美國知道，中國是亞太地區國家中，唯一極力支持這種美國政策動向的國家。

當然，美國更知道台灣的安全問題，是系諸三個因素，即（一）美國與中共間需要有和平與合作關係；（二）台灣與中國大陸必須要有和平與合作關係；（三）美國 與台灣間必須有和平與合作關係；關於這三個因素，美國知道，最重要還是要中國領導人也要有同樣的信念，方才可以達成。另外，在未來數十年，遠東的和平與穩定，最可能出岔的地方，還是南沙與西沙群島，而在南沙群島問題上，中國已與越南有協議，暫為擱置彼此對主權的主張。這樣在紛爭暫時擱置的條件下，雙方才能攜手共同開發南海的資源（一個「雙贏」的解決辦法）。美國也知道，雖然西沙群島，因提出主權主張的有六方之多，故較為複雜。但如果六造均願意暫時擱置主權之主張，未嘗不可以將中、越對待南沙的辦法，在西沙如法炮製。而這問題最終有沒有解決的希望，也還是系諸於北京。所以美國的對華擴大接觸政策，也是有誘導中國能擔負區域和平維護責任的，總而言之，這個政策是既符合美國在外交與軍事上通盤的需要，也是有助於中、美關係之改進，也是意味到亞太地區和平穩定之佳兆。

如此分析，我們就應該對江、柯互訪一事等閒視之了。相反地，如果中、美間真能達成一個「21世紀戰略夥伴」協議，這不但會預期雙邊關係著實正常化，而且還足以保證亞太地區安全與和平未來的走向。◆