從與東加王國的斷交看「務實外交」的困境

一、前言

就在辜振甫先生融冰之旅後的兩周，東加王國將與我國斷交而與中共建交的傳聞終於被證實。這是今年以來，繼南非、中非共和國和幾內亞比索之後，第四個與我國斷絕外交關係的國家。在失掉東加之後，使得與我國有正式外交關係的友邦已減少到剩下26個。在我國採行「務實外交」的第十個年頭竟有四個國家先後與台灣斷交，這份「厚禮」實在不可謂之不重。而此一事實的發生更是值得吾人深思，並應從務實外交的內涵出發來深究其所面臨的困境。

二、務實外交的發展及內涵

在過去的四十餘年，兩岸不但在軍事上相互對峙，在外交的戰場上更是短兵相接而戰況慘烈。兩蔣時期所堅持的「漢賊不兩立」的最高外交指導原則不但使台北在外交戰場上無法突破北京的排擠，更使自身的國際生存空間日益減少。但是自1988年李登輝主政之後，此一原則便為「務實外交」所取代，而成為中華民國外交的代名詞。他首先在1988年國民黨十三全會上明白表示外交政策的重點在於﹝一﹞積極拓展外交關係；﹝二﹞擴大參與國際組織；﹝三﹞促進國際合作交流〔註1〕。他認為我國應以更積極、更務實的態度來面對挑戰、開創新機、並突破外交困境，而這種務實精神即表現在「凡事總要務實不能事事計較，一旦喪失機會，可能困難會更多」〔註2〕。至於這種務實外交的構想，其主要的目標便是在於﹝一﹞打破外交孤立，確保中華民國為一獨立主權國家；﹝二﹞期盼國內及國際社會能本務實態度，承認當前一個分裂、分冶中國的事實；以及﹝三﹞期盼中共面對中華民國存在的事實，雙方可在「一個中國」原則下，不否定對方為政治實體，本著平等、互惠原則，建立良性互動關係〔註3〕。

在「務實外交」的最高指導方針之下，「走出去」的行動在過去十年來一直沒有中斷。此外，與我國有邦交的國家亦從1988年的22個，一路增加到1995年的31個。在1992年起台北當局對於重返聯合國一事，更是一改其原有主張，而以積極的行動企圖爭取各國的支持。重返聯合國雖是由民進黨首先提出，但李登輝決定以積極的作為，透過各種管道發動友邦為台灣的缺席抱屈，並企圖將台灣的問題放入國際舞台之上。至於李登輝本人更是當仁不讓的走出台灣。1989年3月李登輝首先訪問與我國無邦交關係的新加坡，不但受到了近元首級的禮過，更是開創了我國元首訪問無邦交國的先例。當被新加坡稱為「台灣來的總統」時，李登輝僅表示「不滿意，但可以接受」，這似乎已點出了「務實外交」的基本精神。此後，自1994年起，李登輝更是頻頻出訪，先後到訪過東南亞的菲律賓、印尼、泰國﹝無邦交﹞，中南美洲的尼加拉瓜、哥斯大黎加，非洲的南非、史瓦濟蘭﹝邦交國﹞，以及中東的約旦、阿拉伯聯合大公國﹝無邦交﹞。最後於1995年5月，在美國國會及輿論的支持下，得以用「私人訪問」的名義前往美國康乃爾大學發表演講。此一舉動不但使務實外交獲得空前的成果，更使李登輝個人的聲望達到了頂峰。

然而，伴隨這些「成果」而來的似乎並非是我國外交空間的擴大，國際對當前中國分裂、分治的承認，以及兩岸本平等互惠原則進行互動。相反的，在李登輝訪美之後，兩岸原先已建立的事務性協商管道再次中斷，雙方關係再次的陷入緊張的狀態，而中共飛彈試射及軍事演習幾乎造成中美雙方的武裝衝突。若干的所謂長期的邦交國亦在北京方面提出優於台北的經貿援助而向北京靠攏，南非﹝1976年建交﹞、東加﹝1972年建交﹞與北京建交正是最佳的案例，至於自1992年以來一直被台北方面視為首要外交工作的重返聯合國案亦隨著年復一年的受挫而漸漸的失掉熱度。至於今年6月的二次柯江會，柯林頓所提的「新三不」政策更是明確的告訴台北，任何以務實外交的方式來打破國際孤立，拓展外交空間的企圖將不會被美國所接受。

三、務實外交的困境 照理說在國際社會，具有主權的國家，彼此基於相互的需要而建立正式外交關係乃是合情合理的行為，而且做為一主權獨立的國家，其外交行為的自主性亦不應受他國的干預。然而，不幸的是，台灣在拓展其國際生存空間之時，由於主權定位的問題，卻受到了來自北京、國際、甚至國內等各方因素的限制。

基本上，務實外交的本質乃是以台灣堅厚的經濟實力做為後盾，而其邏輯便是企圖以經濟實力做為交換他國政治承認的籌碼。然而此一策略卻在北京方面願意提出更高的經濟利益而喪失掉其競爭的優勢。尤其當中國大陸經濟成長的速度遠超過台灣時，雙方在外交戰場上所展現的「擲錢」競賽，其結果只有彼此不斷的挖對方的牆腳，而最後真正的贏家便成為遊走於兩岸的投機國。如果此種遊戲規則為雙方政府所默認，則台北當局對於這種賽局的結果便不可一味的怪罪於北京的不當打壓及投機國的不遵守國際道義，畢竟追求自身利益的極大化在國際政冶的運作中一向被視為是既定的通則，東加的例子正是最好的說明。我國與東加建交於1972年，26年來，我國對杜包王族的服務可說是「尊榮備至」，然而這種建立在經援的外交關係卻禁不起中共所提供的更大商業利益所考驗。當今年7月蕭萬長走訪南太平洋時，不但致贈東加兩千隻雞的養雞場與飼料場，並允諾日後代訓農、漁業人員，但這點蠅頭小利又怎能敵得過中共承諾東加大公主碧露麗芙的發射衛星計畫？因此兩岸之間的外交競逐如果擺脫不了零和的賽局結構，則在這場「砸錢」的賽局中台北將注定要成為永遠的輸家。

除了來自中共的打壓之外，美國及其他諸國的態度亦使台灣的外交生存空間受到限制。雖然美國對台灣的安全及台海和平的承諾一直未變，但是美國與中共關係的改善亦使台灣在外交拓展上更居不利的情勢，尤其今年6月柯林頓訪問大陸所提的新三不政策更是明顯的告訴台北當局，其將決不會支持台北以開拓國際空間為目標的外交政策。而當國際間以強權及人頭﹝選票﹞決定國際組織的會員資格時，身處權力邊緣地帶的台灣似乎亦無翻身的餘地。此外，當台灣有90%以上的經貿流量來自於非邦交國，則這些與台灣有密切經貿連繫而與中共有正式邦交的國家又怎會以實際的行動支持台灣的務實外交？而台灣在此經貿互賴的網絡中又怎會有籌碼為自身爭取最大的利益？去年5月我國申請加入世界衛生組織成為觀察員一案在日內瓦召開的大會中遭到被擱置討論的命運，更說明台灣立場的尷尬。事實上，此一結果並不令人意外，但值得玩味及思考的是何以巴拿馬、巴哈馬以及哥斯達黎加等三個友邦竟以棄權的方式表達對我國加入國際組織的不支持亦不反對的立場？每年我國為鞏固邦交國關係所付出的金錢何止千萬，但每每在重要時刻，這些邦交國所採取的外交行為卻未必符合我國的期望。

所謂外交是內政的延長，我國在務實外交的推動上除了因中共挖牆腳的舉動而使邦交國數目日漸減少，而推動加入聯合國以及其他必須以主權國身份加入的國際體制亦因國際現勢的限制而無法突破之外，台灣本身內部對務實外交的爭議以及兩岸關係與外交關係的優先次序也使得務實外交的推展困難重重。究竟應該持續的堅持務實外交的路線，並且強調外交政策的位階應高於或起碼等同於大陸政策，而采戰鬥外交以尋求零和形態的相對利益，或是應該放棄外交上相對利益的競逐，將大陸政策的位階提放置於外交政策之前，以外交休兵的單邊策略擺脫零和賽局的困境，一直是爭議的焦點。由於此一政策優先次序的排定尚無法獲得台灣民間社會的共識，因此不但使得政府在此政策領域中無法獲有普遍民意的支持，更分散了國家及社會的資源。

四、務實的大陸政策

東加王國的斷交不過是骨牌效應中的一環，而重返聯合國的一再失利，無異更凸顯出台北當局的務實外交的不務實。台灣曾以其經濟力量創造出了奇跡，亦曾利用經濟實力開拓了國際空間。然而，當大陸以較台灣為快速的經濟成長邁向未來強國之際，一味的以經貿實力做為務實外交後盾的「不務實」作為，無疑的會使台灣賠了夫人又折兵。雖然李登輝總統一再的宣稱在外交上要破解「大國外交」的迷思，但是從現實國際政治的角度觀察，以小搏大的外交策略實在是不切實際，且從長期效益來看，其失必大於得。因此，若真從務實的角度切入，則當前台灣走向同際社會的最近之道應是從北京出發。換言之，在沒有搞好兩岸關係之前，台北方面任何拓展國際空間的企圖皆會事倍功半。而惟有先努力於兩岸關係的改善，才能改變北京當局的政策選擇偏好，而後兩岸在外交領域的競逐才可能由原來的零和模式轉變為雙贏的賽局（posive-sum game）。因此，與其要一個「務虛」的務實外交政策，倒不如來商議一個真正務實的大陸政策來得更加的務實。

〔註1〕：外交部，《對外關係與外交行政》﹝台北：外交部，1989﹞，頁83。
〔註2〕：李登輝先生於1991年8月8日，以黨主席身份在革實院以「從不確定的時期到務實時期」為題，對務實外交所作的說明。見《中國時報》，1991年8月9日，第1版。
〔註3〕：鄭端耀，「務實外交的發展與抉擇」，《問題與研究》，第37卷，第四期﹝1998年4月﹞，頁3。◆