「國家承認」與「政府承認」

9．21台灣大地震牽動了祖國大陸同胞的心，祖國的和平統一更是牽動著全世界中國人的心，多少海內外的中華兒女，絞盡腦汁，苦思焦慮祖國和平統一之道。這篇文章是鄭海麟博士在加拿大的苦思所得，值得大家參考和討論，故特予刊出，並附上本刊總編輯王曉波教授和鄭博士討論的信函。編者

（一）

今年10月1日，是大陸的中華人民共和國成立50週年紀念日，中共的黨和國家領導人在天安門廣場舉行了隆重的慶典和閱兵儀式，目的是要向國際社會展示強大的軍力和表示解決台灣問題的決心，的確，自中共建政以來，無論就軍事力量和國家建設方面看，從來都沒有今天那樣強盛過。當然，就百姓的生活水平和社會的文明程度來看，事實上距離國際上許多先進國家仍然很遠。因此實在還沒有驕傲的本錢。

在海峽的對岸，10月10日則是中華民國成立88週年的紀念日，據報載，原擬大肆慶祝，無奈禍從地起，造成台灣島內滿目瘡痍，哀鴻遍野的慘狀，雙十慶典亦宣佈取消，與對岸的大陸相較，構成一幅強弱盛衰，對比鮮明的表象圖畫。但實際上就百姓的生活水平和社會的現代化程度來看，台灣是遠高於大陸的。不管如何，兩岸中國人今天所取得的成就，都是令全世界的華人感到高興的。兩岸的中國人如果能夠繼續保持和平競賽，加強良性互動，當兩岸中國實現和平統一之日，即是中華民族真正強大之時，然和平統一、振興中華之大計安出？一曰﹕放棄「台獨」與放棄對台用武﹔二曰﹕兩岸政府相互承認﹔三曰改造國體，共建中華。

（二）

放棄「台獨」與放棄對台用武，意味著兩岸問題，必須在消除敵意的基礎上和平解決，為此，台海兩岸應堅持一個中國和平統一的目標。所謂「一個中國」的原則，就目前台海的情形來說，它應是指「中國統一的目標」，這是兩岸政府都必須堅持的，否則兩岸便毫無建立共識之可能，結果只能任由「台獨」與武力兼併兩股勢力肆意比拚，它是海內外有良知的華人所不願見的。在國際上（主要指聯合國），「一個中國」的原則是國際社會在承認中國問題上的一種做法，它的具體表現是，任何一個國家只能在海峽兩岸的政府中選擇其中之一作為代表中國的合法政府。因為國際法規定一個國家只能有一個合法政府，因此，有些國家選擇中華民國作為代表中國的唯一合法政府（目前有28國）﹔有些國家則選擇中華人民共和國作為代表中國的唯一合法政府（目前有150國），在聯合國的中國代表席位，也分別由兩岸政府輪流坐鎮經軍。由此可見，「一個中國」的原則，表現在兩岸之間，即為「中國統一的目標」﹔表現在兩岸之外，則為他人承認的一種做法（也即是外國對中國的承認問題），但它與兩岸中國的政治現實是不能混淆的兩碼事。換言之，我們不能因為國際社會承認中華民國代表中國而否認中華人民共和國的存在，同理，也不能因為國際社會承認中華人民共和國代表中國而抹殺中華民國的存在。質言之，在國內追求「中國統一的目標」，在國際尊重他人承認的選擇，便是堅持「一個中國」的原則，但前提是兩岸政府相互承認，因為這種相互承認是消除兩岸敵意的唯一可行方法。

兩岸政府的相互承認，一方面是基於台海兩岸五十年分治的政治現實，另方面意味著兩岸正式宣告結束內戰。在肯定兩岸政府相互承認之前，必須辨明「一個中國」原則與中華民國、中華人民共和國並存的關係。因為這一問題是當前兩岸關係中的最大誤區，也即是容易被誤解的地方。事實上，從國際法來看，承認「一個中國」原則與同時承認中華民國、中華人民共和國並存並不構成矛盾，因為前者涉及的是「國家承認」問題﹔後者則屬於「政府承認」的問題。而在國際法中，對「國家」的承認與對「政府」的承認具有不同的法源。試析如下。

「國家」承認是指對新國家的承認，它一般發生在四種情況下﹕

（一）合併。即兩個或兩個以上的國家合併為一個新國家。

（二）分離。一國的一部分分離出去成立新國家。

（三）分立。即一國分裂為數國，而母國不復存在。

（四）獨立。即原來的殖民地取得獨立後，成立新的獨立國家。

「政府」承認是指對新政府的承認，即承認新政府為其治下地區的合法代表，並表明願意同它發生或繼續保持正常關係。「政府」承認一般是以「有效統治」為根據。換言之，新政府必須能在其控制下的領土有效地行使權力的條件下，各國才能予以承認。

根據以上有關「承認」的國際法，「一個中國」原則是指國際社會對兩岸共有的「中國」的國家承認，事實上在當前的國際社會也只承認「一個中國」。而對中華民國與中華人民共和國的承認是指國際社會對兩岸分治的兩國政府的承認，這種「承認」包括承認其為「有效統治」地區的合法代表的同時，還承認其具備作為「中國」這一國家的正式代表的資格。但對兩岸的「政府承認」並不構成對「一個中國」的「國家承認」的矛盾。這也就是為什麼以美國為首的大多數國家在堅持「一個中國」的原則的同時，繼續保持與海峽兩岸政府的關係的原因。而中華人民共和國政府將國際社會對兩岸的「政府承認」視為承認「兩個中國」，實際上是混淆了「國家承認」與「政府承認」的國際法概念，同時也不符合台海兩岸的政治現實。北京不能把「外國如何承認中國」這一「國家承認」的因素與解決兩岸統一的問題混為一談，這非但無助於解決兩岸的矛盾，也無助於消除兩岸的敵意，兩岸政府只有回到現實的政治中，同時遵守國際法的原則，採行相互承認的政策，才是消除敵意，促進兩岸和平統一的有效方法。

兩岸政府的相互承認，意味著兩個政府平行對等，在這個基礎上實行統一，自然不能採取中央對地方的垂直統一模式，而應當實行兩岸政府相互結合的平行對等模式，這種模式也就是聯邦制的模式，或者是以聯邦制之精神，行多體制並存之實，共同擁戴一個聯合政府，作為在國際上代表中國的合法政府。這樣一來，兩千多年來延續至今的中央集權的單一制國家結構（即國體）便非改造不可了。筆者認為，中國近百年來先進人物倡導的種種民主政治體制改革，最後皆於失敗告終，其原因很大程度上是由於沒有觸及到對中央集權的單一制國體的改造。試想，民主的根基在於建立在百姓自主基礎上的地方自治，而地方政府的權利則由中央掌控，民主政治豈不變成「你民我主」？一切權力復歸中央（所謂「民主集中制」是也），民主政治遂成泡影。因此，中國的民主政治首先必須改造中央集權的單一制國家結構，實行由地方自治到組成聯邦的復合制國家結構，才能打破兩千多年來一統就死，一放就亂，分久必合，合久必分的局面，實現真正的長治久安，而當前海峽兩岸的現實政治，為中華民族走出「分、合、治、亂」循環，實現長治久安提供了一個千載難逢的契機，這就是實行國體與政體的同時改造，最終以聯邦制統一中國。

（三）

也許有人會問，在中國推行聯邦制，豈不是先要將中國分成兩個以上的「邦」？這樣一來，不就等同於分裂國家了嗎？

在回答這個問題之前，我們首先必須弄清楚聯邦的概念。所謂聯邦，是指由兩個或兩個以上的聯邦成員組成的國家聯合，也稱聯邦國家。它是復合國中最典型、最主要的形式。世界上如前蘇聯、美國、印度、南斯拉夫、緬甸、瑞士、德國等都是聯邦國家。聯邦的特點是﹕聯邦有統一的憲法，並設有最高權力機關和最高行政機關，對聯邦成員（國或州）和它的人民直接行使權力﹔在聯邦政府和各成員（國或州）的關係方面，按照聯邦憲法，劃分聯邦政府和各成員（國或州）之間的權限，聯邦成員（國或州）具有一定自主性﹔聯邦內的公民具有一個共同的國籍，聯邦成員（國或州）的公民同時也是聯邦公民﹔一般來說，由聯邦政府統一行使對外交往權。所以聯邦本身構成一個統一的國際法主體，而聯邦成員（國或州）一般不是國際法主體。但是在目前的各聯邦國家中，聯邦成員的國際地位的情況略有不同。例如，在美國，聯邦政府集外交權於一身，各州無外交權，亦不是國際法主體，實際上有如地方自治實體，但前蘇聯的情況有所不同，根據蘇聯1944年修改後的憲法規定，各加盟共和國有對外交往權，其中烏克蘭和白俄羅斯還擁有聯合國的席位，成為國際法主體。此外，聯邦德國和瑞士聯邦等國，根據其憲法規定，其所屬各州可以就某些地方性事務與外國簽訂協定，即允許成員（邦或州）擁有一定的外交權。

在以上各種聯邦制國家中，美國的聯邦屬於一種建立在地方自治（州）政府基礎上的垂直式聯邦，即各成員邦（州）有治權而無主權，有外事權而無外交權﹔前蘇聯的聯邦則屬於一種帶有邦聯（兩個以上主權國家為了某種特定的目的，根據國際條約組成的國家聯合）性質的平行式聯邦，即部分成員邦兼有主權與治權，成為國際法主體。

中國和平統一後的聯邦制，可綜合美國、德國、瑞士和前蘇聯的優點。例如，在大陸本土，可參採美國的垂直式聯邦，允許各省（相當於美國的州）制憲自治，但均有治權而無主權，有外事權而無外交權，亦不能成為國際法主體﹔在港、澳地區，可參採德國和瑞士的聯邦模式，作為成員邦的港、澳地區政府，除制憲自治外，還可就某些地方性事務與外國簽訂協定，可以「中國香港」、「中國澳門」的名義參加一些非官方的國際社會組織，即允許擁有一定的對外交往權，但不能成為國際法主體。在台灣地區，可參采蘇聯的帶有邦聯性質的平行式聯邦模式，允許台灣政府兼有治權與主權（包括擁有軍隊和對外交往權），可以「中國台北」的名義參加國際社會組織，但在行使最高主權時，必須自覺地接受聯邦中國政府的規範。因此，在各成員邦（地區政府）之上，還必須制定統一的聯邦中國憲法，規定聯邦中國政府與各成員邦（地區政府）之間的權限，而聯邦中國政府則是各成員邦共同擁戴的最高權力機關和最高行政機關，對各成員邦（地區政府）和它的人民直接行使權力。聯邦中國的公民皆具有一個共同的中國國籍，所以，各成員邦（地區政府）的公民同時也是聯邦中國的公民。在一般情況下，由聯邦中國政府統一行使對外交往權，聯邦中國本身構成一個統一的國際法主體，在國際上代表各成員邦行使主權。

綜上所述，在中國推行聯邦制，並不會由此而導致國家的分裂，因為它既不是將一個中國分裂為數國，也沒有使任何一部分（地區）分離出中國而成立新國家﹔它只是將以往中央集權的單一制國家結構作內部改造和調整，並依據實際情形將各地區政府轉化為具有一定自主性的成員邦，從而組織成為一個復合制的聯邦國家。這種轉化，對大陸本土來說，只是一種權力下放，即變中央集權政制為地方自治政制，屬於政治體制改革範圍﹔對於台灣地區來說，是一種將分裂的政權重組再結合，其中涉及到國家結構（即國體）的改造，因為以往的中央集權的單一制國家結構已無法參納台灣的中華民國政權（這也是台灣不接受「一國兩制」統一模式的原因）﹔對於港澳地區來說，將是解決50年後的出路問題（「一國兩制」50年不變）。更為重要的是，建立統一的聯邦中國，在對外關係上根本不涉及「國家承認」的問題，在聯合國的代表權仍然用「中國」名義，各種國際公約（包括大陸和台灣地區、四九年前和四九年後）皆可繫於「中國」項下。因此，推行聯邦制，目的是使過分集中的權力分權化，使分裂的中國走向統一，而在這一過程中，凸顯的是非暴力的精神，也即是非武力的和平統一道路。

附錄（一）

海麟兄﹕大作敬悉，有點小意見和您討論，即大作第二部份的「國家承認」和「政府承認」的問題，可能會引起誤會。您說的「政府承認」是否是指「事實承認」而非「法理承認」。「事實承認」只能是「認知」（acknowledge），而不能是「承認」（recognize）。以現實而言，現在兩岸關係，就「法理承認」而言，只能是「一個中國，同時而不並存」﹔就一個中國原則下，「事實承認」則是普遍現象，美、英、德、法、俄、日等均在「承認」中華人民共和國的情形下，在台設有辦事處。就「江八點」，兩岸在統一之前可結束內戰狀態，亦應可「事實承認」，但亦不能「法理承認」，其實「法理承認」就是「兩國」了。您說的「政府承認」是否是「法理承認」，似乎應有釐清。弟認為目前比較迫切者，為在一個中國原則下，結束內戰狀態，兩岸中國人內耗，實令人痛心。至於統一後的國體問題，兩岸慢慢談罷，三、五十年不為早，七、八十年不為遲。並傳上前幾年的一篇小文章，請指教。

附錄（二）

曉波先生﹕

大函並大作均收迄拜讀，謝甚。

關於大函提到「國家承認」、「政府承認」、「事實承認」、「法理承認」問題，現略陳鄙見如下﹕

首先，按晚生讀書所得（國際法），「國家承認」、「政府承認」與「事實承認」、「法理承認」為兩組不同的概念。一個新國家的產生，有些國家立即給予「法理承認」（不存在「事實承認」問題），有些國家則不馬上給予「法理承認」，而先給予「事實承認」，待觀察一段時間後再給予「法理承認」，如當年蘇維埃共和國於一九一七年成立，英國只給予「事實承認」，10年後才給予「法理承認」，又如前年的香港特區政府臨時立法會成立，很多國家和政府只給予「事實承認」而不給予「法理承認」（認為它不合法）。

其次，據愚見，兩岸之間的問題不存在上述國際法中的「事實承認」與「法理承認」問題（這對概念不適用），但存在「國家承認」與「政府承認」的問題，事實上，國際社會給予中共和中華民國都只是「政府承認」而不是「國家承認」，這點在中美建交公報中表述得很清楚，給予兩岸的「國家承認」即是「一個中國」，但同時又承認中共代表「中國」的合法政府，並且也不否認中華民國有代表「中國」的資格（或許他日還可坐上「中國」席位），「國家承認」與「政府承認」的問題，在許多國家可以重疊，即承認該國的合法政府的同時，也承認該政府代表新國家，但兩岸問題是不能重疊的，因兩岸事實上是「一國兩府」，如不搞清楚「國家承認」與「政府承認」的區別，兩岸永遠無法坐下來和談，只有武力統一一途，這是非常可悲的局面。

兩岸問題，在中共看來只是政治問題，甚至是在它預設統一（即已經統一）下的「政策問題」（因此大陸的對台工作歸情治部門主管），由此制訂的兩岸政策不用說距離國際社會的認知很遠，即使與兩岸分治的政治現實也不相符，因此大陸方面認定兩岸統一非武力解決不可（與三、四十年代國民黨對共產黨的立場和思維一樣），但我們這些不願看到兩岸兵戎相見的書生，只能保持講道理的權利，特別是作為大陸出身的知識份子，更有責任將兩岸不能打仗的道理講清楚（決策人聽與不聽另當別論），愚意以為，兩岸問題非從歷史學、政治學、國際關係學（內中涉及許多國際法問題）等為學科去研究探討不能講清楚（當然，秀才遇到兵，永遠講不清）。

先生所著的書我借來讀了許多，獲益匪淺，在即將出版的拙著中也一一列舉，以示謝忱，便中還望來函賜教，祝編安