撞機事件後北京華府台北三邊關係的走向

中共軍機與美國偵察機的碰撞事件，因為涉及單一超級強權與一個地區強權的衝突，確實引起舉世矚目。一方面是布希才接任不久，又對中共抱持相當敵意；另方面是事發後中共內部民意壓力強大，要求政府嚴正以對。在緊繃十一天後，中共能以扣機放人劃下逗點，全世界都鬆了一口氣。此一事件充分顯露目前華府與北京間的關係緊張，華府對於北京崛起的憂慮，與北京對於華府敵意與壓制的警覺。後續的談判涉及肇事原因探討、責任歸屬、美國偵察機的處置、日後類似事件的防止與解決模式的建立，過程一定曠日廢時，外交拉鋸激烈可期。下文擬從雙方處理撞機事件的態度，國際社會的反應，「中」美未來關係走向，台灣的反應與美中台三邊關係未來發展加以討論。

一 撞機事件處理態度的檢討

撞機事件發生之初，美方除主張其軍機有權在中共專屬經濟區上空飛行，中共戰鬥機跟監飛行太過貼近，迫降中共機場並不違法，其軍機及人員享有外交豁免權外，布希並要求中共立刻將人機送還，讓事件盡快落幕，使不良影響降至最低，同時並派遣三艘驅逐艦駛往海南島附近海域施壓，姿態相當高。在中共方面，最初姿態也不弱，指責美軍即便有權在中共的專屬經濟區上空飛行，但依國際法不得侵害地面國家的權益，現在美國偵察機以搜集中共軍情資訊為主的飛行，當然有損中方權益，中共軍機起飛跟蹤驅離，合法有理；中共同時指責美偵察機違反飛行規則，突然轉向，導致中共軍機墜毀，人員失蹤，中共為此表示強烈抗議；對於美偵察機未經中共當局許可，擅自進入中共領空，迫降中共機場等作為，中共強調保留進一步交涉權利；中共並說，根據國際法，未經許可進入中共領空，降落中共機場的軍機及人員當然不享有外交豁免權，中共有權對人機進行調查。雙方唇槍舌劍，互不相讓。

雖然雙方最初態度都相當強硬，但此一事件不至於引發進一步衝突，則在事件爆發之初就可斷言，因為雙方都有不能全面衝突的原因。

就布希而言，雖然對中共並無好感，團隊中又儘是一些充滿冷戰遺緒的人，雖然美國手中握有不少對付中共的籌碼，如對台軍售、PNTR、WTO、NMD、TMD、人權、貿易赤字等等，但遠水就不了近火，只要機員及飛機一直留置在中共手中，只要時間拖長，布希的壓力就日增，聲望就日減，中美關係上的變數就更難掌控。就因為這樣，所以布希政府的姿態只好逐漸放低。一方面透過管道，要求美國政府與國會鷹派人士三緘其口，不要抱薪救火，另方面鮑爾與布希先後對中共軍機墜毀與飛行員失蹤表示遺憾，以後又表示抱歉。

就中共而言，其實在撞機事件發生之後，江澤民就對處理原則定了調。其一，絕不能因為解決此一事件，而從根本上損壞與美國的關係。其二，要求美國為此事件道歉負責，如此既對國內民意有所交代，也可以藉此挫一挫美國的銳氣，試探一下布希政府對華政策的底線，但手段要靈活，作法要彈性，見好就收，不能求直反屈。因為早就定好調，所以江澤民與錢其琛在事發之後，可以照既定行程從容訪問南美。當美方說出「遺憾」 (regret)時，中方就說美國已朝正確方向邁出一步。當中美雙方為「道歉」(apologize)或是「抱歉」(sorry)相持不下時，其實解決問題的曙光已現。雙方最後以兩個「非常抱歉」(very sorry)，一個針對飛行員的失蹤，一個針對未經許可，逕行飛入並降落中共領土，解決了第一階段美方人員的遣回問題，顧及了彼此的立場與顏面，此一妥協並不意外。

二 國際社會對撞機事件的反應及其意義

國際社會對於中美之間的撞機事件高度關切，但反應卻相當令人玩味。只有兩個國家立場較突出。一個是美國忠實盟國的英國，其外相庫克主張中共應先將偵察機組員交還美國，再來談問題的解決，中國不宜過分堅持要求美方道歉，此一態度顯然較為偏袒美國。另一個是與中共友好的北韓，譴責美國偵察機的行動為挑釁，應為撞機事件負責。其他的國家則作壁上觀，噤若寒蟬。

比較值得玩味的是美國盟國的態度。在亞洲，美國的最大盟國日本對撞機事件最為憂慮，因為美國EP3偵察機是從琉球嘉納空軍基地起飛的，日本擔心中共矛頭因此會轉向批判駐日美軍，果如此，將會對日本政府帶來相當大的麻煩。事實上美軍在東亞進行情資搜集，無論是對中共或北韓，其偵察機都是由日本境內基地起飛，加以駐日美軍不時滋事，日本人民，特別是琉球，反對美軍駐日之聲時有所聞，日本擔心遷怒也在情理之中。更令日本憂慮的是，日本自衛隊也同樣擁有EP3偵察機，一旦中共獲得並破解此型偵察機的情搜能力，對日本也有負面影響。另方面日本最近與中共因為教課書問題、農產品輸入問題正鬧得不可開交，當然不想另惹事端。因此，事件發生之後，日本政府一再表態，希望美「中」能圓滿解決此一事件。事實上，不僅日本態度如此，南韓的態度也如此，事發之後，兩國官方都未發表太多聲明。

亞洲地區國家明哲保身的態度，菲律賓總統艾若育做了精彩的解說，他說：「兩頭大象互鬥時，很少有其他國家願意涉入」。他強調菲律賓對此事件的立場是「維持中立」。亞洲國家的中立態度或許可以地緣政治的因素來解釋：因為地理上太靠近中共，所以不想得罪中共。但歐洲國家的立場呢？

歐洲許多國家也是美國的盟國，但基於事件敏感，歐洲各國政府多不願插手，也避免表態。歐盟的新聞官員表示：歐盟對此無特定立場。歐盟輪值主席的瑞典則稱此一事件為雙邊問題，歐盟無意發表任何聲明。專家又指出：沈默不能解釋為贊成布希對美中關係的處理方式。細究歐洲國家之所以採取此一態度，原因不外有三。其一是此一衝突之兩造，一方是盟國，且系世界唯一超強，另一方則是全球最大新興市場，兩造都得罪不起，因此沈默是金。其二是對布希西部牛仔式的外交作風十分不滿，如布希才剛上台，就悍然拒絕批准京都公約、強行建構NMD、大批驅逐俄國外交官、凍結與北韓和平談判等，行事囂張，所以私下都以為這次事件可以給布希一點教訓與歷練，也是好的。其三是歐洲國家對美國的霸道作風不滿，早已在許多問題上與美國各行其是，如歐盟各國不僅在氣候變遷公約上對美國施壓，並分別與北韓建交，與俄國改善關係。現在「中」美因撞機事件搞僵，歐洲各國更想藉此強化與中共的經貿關係，在此新興市場中多佔一些好處。

總之，從撞機事件中我們得到一個印象，即美國雖然盟友遍及天下，但其盟國對其作為也未見得全盤支持，甚至有些幸災樂禍，甚或乘人之危。更值得玩味的兩件事是，在「中」美交涉過程中，四月三日，日本曾因美國核子動力潛艇「芝加哥」號未遵守協議，在二十四小時前通知日本，逕自駛入日本港口佐世保，向美提出強烈抗議，美國因為先前有核子動力潛艇撞沈日本海事實習船一事，糾紛尚未了結，當下又與中共有撞機糾紛，為免觸犯眾怒，所以迅速的為此向日本道歉，並保證不再犯。就某角度看來，日本此舉未嘗不是向中共表態：美國如有錯，就應向其討個公道。另外一件事則是一架美國達美航空的民航機，在四月五日由亞特蘭大循既定航線飛往東京，在進入俄國領空二十分鐘後，俄方航管人員以該機未獲准許進入領空為由，下令其飛回美國，美機只好照辦。這一件事更是詭異，如果不是俄國航管人員搞烏龍，就另有政治含意，是在聲援「中」美撞機事件中的中共。

三 「中」美關係未來可能走向

釋放美國機員使事件第一段落落幕，但後續的談判顯然不容易。在機組人員回到美國之後，布希態度又轉趨強硬，直指肇事責任應在中方。而中共的反應則是認為美國倒打一耙，意圖卸責。

談到事件發生的原因，客觀來看，有幾個層面需要討論。

第一，美國偵察機在朝鮮半島，中國大陸沿海的軍事偵察，情資搜集由來已久，本來就對地面國家利益有損。中共現在之所以特別介意，可能是最近美國對中共軍情搜集太過頻繁。《華盛頓郵報》報導，早在一年前，中共就為美軍在中國大陸沿海上空進行密集情報搜集，而向美方提出異議，但美國一直置之不理。最近半年來，美軍對中共的偵察飛行頻率增高，一週四、五次，而且貼近大陸沿岸八十公里飛行，中共戰鬥機也常常緊急升空跟監，雙方軍事對峙之情勢其實相當嚴峻。加以布希上台後，對中共有相當敵意，軍機情搜肆無忌憚，更惹人反感。而中共戰鬥機的起飛跟蹤驅離，動作越來越大，也令美國不滿。因此事件發生後雙方的立場情緒對立，相互指責不難瞭解。

第二，跟監驅離如果對方不理不睬，難免糾纏不清，險象環生，發生撞機是遲早的事。因此中共要求美國停止在中國沿海這種偵察飛行，在道理上言並無不對，但事實上美國必然不會答應。

第三，撞機事件無論是美國偵察機違反遊戲規則，突然左轉，造成中共軍機機毀人亡，還是中共戰鬥機自恃藝高人膽大，失手錯判造成，究其根本原因，還是由於美國強行搜集他國情資所引起。依據一九八二年聯合國海洋法地五十八條三項規定，美國飛機縱有自由飛行的權利，但應顧及沿海國的權利和義務，並應遵守沿海國在不牴觸公約及其他國際法規則前提下所制訂的法規。強行搜集沿海國的軍情資訊，經跟監驅離又不離去，當然難謂未侵害沿海國之權益。不過國際社會只有弱者才談法律，強者是只談實力的。除非中共也有可能對美國沿海進行情資搜集，或者對美國在亞洲的軍事基地進行情搜，否則沒有籌碼令美國停止這種不友好的活動。而即便中共對美國在亞洲的軍事基地進行情搜，可能只有更惹惱美國，美國也不會停止對中共軍情資訊的搜集。由這個角度看，「中」美之間以後類似的事件還有可能發生。

此一事件使「中」美雙方對立情緒更行上升。美國方面，對中共實力的崛起更生警惕，更會多方設法圈限或反制。至於中共，當更加向人民說明，不強大就只有挨打，小不忍則亂大謀，唯有堅其百忍，持續發展，未來才有出頭機會。短期看來，「中」美關係有一定的波折，但應該還在雙方耐受度之內，這可由雙方在軍機組員的處理上，都不想把局面弄僵，都致力尋求妥協之道看出。

在接下來的談判中，責任歸屬一定還是各說各話。至於偵察機，其上的電子情搜設備，中共一定會拆卸研究，至於偵察機本身，未來是否會歸還美國，應該取決於談判中美國態度是否友好，或美國是否能提供中共更好的交換條件而定。在建立未來類似事件解決模式，避免事件危機擴大，雙方誤判，應該是雙方都關切的課題。

在後續談判將展開的同時，美國不僅已經在聯合國人權委員會上提案譴責中共，而華美軍售會議也將展開。美國會不會因為撞機事件對中共的不滿，而將對台軍售的質量大幅拉高呢？中共反對一切對台軍售，但最忌諱的項目是神盾級戰艦與愛國者三式飛彈，因為這二者都與TMD掛勾。美國國內現在雖有不少官員與民意代表主張出售這些武器給台灣，但美國民意過半數仍不認為因為發生撞機事件，就應出售給台灣這類武器。再者，美國是否要為已經「撞」壞的「中」美關係雪上添霜呢？美國手上有許多可以反應美國情緒的籌碼，譬如不支持中共申辦奧運，雖然此舉也會激怒中共，但比起中共天天掛在口上的「台灣問題是中美關係的核心」，那可是小巫見大巫了。美國相關人員口頭上恐嚇一下中共有可能，至於付諸行動，筆者相信布希政府不會魯莽如此。

不過美國今日根本已不把俄羅斯放在眼中，只認定中共是潛在敵人，必須在其真正崛起壯大之前，將之壓制。所以《新聞週刊》報導，美國已決定把國防資源的重心，從歐洲遷移到亞洲。美國也聲明即將恢復對中國大陸沿海之偵察飛行，並有可能派航空母艦護航。在此情勢下中共強硬派也揚言，將擊落任何貼近他們邊界的美軍偵察機。顯然，美國如果有心製造新一回合的冷戰，那是輕而易舉的事。美國會不會改弦易轍呢？中共會不會尋求化解呢？值得密切觀察。

依常理看，「中」美關係由於雙方文化背景與意識型態的差異，再加上國家利益的矛盾，絕對不會平靜無波，可以斷言。但雙方在經貿利益上的綿密交織，在維持區域穩定及世界和平上的共同利益，也使雙方在衝突時必須冷靜以對，不能輕言玉石俱焚。合理的推測，「中」美關係應該是在波折起伏中不斷向前推進。目前顯然處在波底，但浪頭總會過來。冷靜來看，中美關係合作則兩利，對抗則雙輸。雙方領導人不可能連這點智慧都沒有吧？

四 撞機事件中台北的立場與三邊關係的未來

台北在這次撞機事件中保持相當的低調。分析起來其立場有四個重點。一，這是美國與中共的雙邊事務，我們沒有評論，這是事發後外交部的說明。二，希望美國能透過外交途徑盡快和平解決此一事件。三，希望撞機事件不要與美國對台軍售掛鉤。四，認為美國與中共之間已經有某種程度的軍事信心建立機制，猶有撞機事件發生，台海兩岸軍事信心機制的建立為當務之急。後三點是陳水扁在接見美國參議員洛克斐勒時提出的。這幾點立場或許是台北當局主動採取，但也有報導指出，美國曾循管道，多次向台北表達，希望台灣不要參與此事，或許這也發生了相當的影響。無論如何，台北這幾點主張倒還中規中矩。

追根究底，撞機事件涉及美國對中共軍力擴充的憂慮，此一憂慮是從美國在東亞的整體利益考量出發，但其中部分剛好也涉及台灣安全。而中共所以近年致力提升軍備，在東南沿海部署大批飛彈，也是衝著美國可能在軍事上介入台海衝突而來。換言之，「中」美撞機事件中其實有台灣的影子。

這次撞機事件短時間內台灣可能得利，但所得之利可能口惠成分較多，如在美國境內友台的聲音會上升。實質上台灣所得可能有限，如前文已經分析，在軍售上想要大舉突破很困難。台灣需要領會的是，如果事涉美國本身利益，美國都不能不顧全大局，妥協收場，則一旦台海兩岸不幸發生衝突，又怎能期待美國堅守立場，力撐到底？台灣需看透的是，台灣在中共看來，認為是中國不可分割的國土，為此不惜拋頭顱灑熱血，但在美國看來，不過是制衡中共的一顆棋子，並非不能交換或放棄，端看碰到的場景是如何而定。

撞機事件後，雖然「中」美關係會暫時掉入谷底，雖然美國對台灣會有一些口惠，但三邊關係的本質不會有根本的調整。美國對大陸，交往不可能切斷，圈制不可能鬆手，只是兩者的比重如何配比拿捏要費心思。美國對台灣，軍售與支持不會中斷，台獨不可能鬆手，但台灣只能是棋子，不可以成為麻煩製造者。大陸對美國，既不能不交往，也被迫不能不防範，尤其是對美國在兩岸關係中扮演的角色，更不得不費心運作，以求淡化其影響。至於兩岸之間，基本形勢也不會因撞機事件有所改變。

在三邊形勢沒有根本改變以前，美國不會置台灣於不顧。在中共還沒有壯大到可以和美國平起平坐以前，中共也不會躁進。但是台灣如果現行的兩岸政策不變，又想在撞機事件後順勢靠向美國，兩岸關係恐怕就會更添變數。台灣在撞機事件中雖然沒有多言，但以目前陳水扁的言行看來，似乎也沒有太多智慧：他不僅持續尋求更多更敏感的軍售，還要求美國通過台灣安全加強法；而為了李登輝赴日就醫，他更拉高分貝，嚴詞批判中共。這對改善兩岸關係不僅無益，只恐更添中共怨尤。

如何利用「中」美間的矛盾，讓台灣現狀能夠「拖」下去，是陳水扁兩岸政策的核心。對岸對此一政策耐不耐煩且不去管他，但我們自身的發展機會會不會在「拖」字中消蝕殆盡呢？這才是我們最憂心的。◆