中國「新」政府的國家發展戰略

楊志誠
(逢甲大學公共政策研究所教授)


抗煞看新政府的執政活力

中國政權在經過了「中共十六大」、「人大」及「政協」等重大政治會議之後,以胡錦濤為核心的「新」政府基本上已大致底定。一方面在可預期的體制運行之下,並沒有激烈的權力鬥爭,也沒有政局動盪的情形;另一方面也呈現出乎一般預料之外的世代交替,而且這個交替的幅度幾乎可以比美「西方民主體制」的政黨輪替。雖然我們無意美化這種政治世代的交替,但毫無疑義地,就在「抗SARS」的這一個事件上來看,這個新政府確實也十足展現出其執政的活力。然而,對政情的觀察不能用單一事件做推測或判斷,似乎應該以更廣、更遠的眼光來瞭解,可能會比較準確。顯然地,政權能夠順利交接,世代能夠圓滿交替,這其中必有某種共同的價值和理想貫穿於國家的領導階級之中,而這個價值應該就是中國未來國家發展的理想;這個共同的理想不僅在於開創新局,而且還要兼具對過去國家建設的傳承(這是台灣的「民主體制」無法做到的,新政府只會極盡所能地否定過去)。這樣一來,舊領導們期待著新政府的有所作為;新政府也會以感恩的心及積極的態度有效運用舊成果、面對舊問題、迎戰新問題。所以,可預期的,中國的國家發展將會在秉持「三個代表」的路線上,挾其過去的建設成果,發揮政府的行政力,開創新局。

「不搞對抗、韜光養晦」

由歷史觀之,中共國家發展戰略的制定,除了受領導人的世界觀影響之外,基本上也是依據當時所處的主客觀情勢來決定其方針。毛澤東執政時期,中國的國力事實上已積弱百年之久,根本無法掌握國際遊戲規則的主控權,一旦落入西方所定的國際遊戲規則,必將「積弱難返」,就如勞動階級陷入資本主義遊戲規則內一樣,除非付出「革命」的慘痛代價,否則根本無法擺脫被支配的命運。所以,根據當時的主客觀形勢,毛澤東不能不採取守勢,主要是必須確保中國的安全地位,於是對外提出了「獨立自主」(不玩西方的國際遊戲規則)的政策;對內提出「人民戰爭」的護土戰略。一方面在經歷過朝鮮戰爭之後,建立起「人民戰爭」護土的威信;另一方面透過「獨立自主」的外交政策,迂迴繞過了兩極體系的遊戲規則,號召第三世界,營造第三勢力,其實講白了就是「虛張聲勢以求自保」。到了鄧小平時期,國際體繫在兩極對峙的架構下,經歷了三十年恐怖平衡的和平,各國積極發展經濟;在此同時,由於「獨立自主」(也造成了閉關自守的經濟體制)和「人民戰爭」(人多好辦事)的思維,中國一方面在經濟發展上停滯,另一方面又背負人口的重大壓力。鄧小平衡量形勢,認知到中國的生存必將有賴於發展,亦即「無發展就無生存」;於是確立了「經濟建設」的國家發展方針,積極推動改革開放政策,對外也相對採取「不搞對抗、韜光養晦」的態度(鄧小平深知,在改革的過程中,國家的體質最脆弱)。簡單的說,就是「養精蓄銳、等待時機」。接下來,到了江澤民的時代,國家的經濟建設已顯現初步的成果,而且世界局勢的發展也漸漸走到「全球化」的體系,國家發展方針也必須面對外在的現實做調整;首要之務就是強化國家的總體競爭力。對內來看,經濟的建設必須走出「改革過程」而將之逐步「制度化」,確立「三個代表」的路線。對外的作為,基本上是依循著國際現實主義的思維,極大化基於權力的國家利益,在「反霸」的基調上建構權力平衡(balance of power)的體系,進而追求國力拓展。

邁向建構全球戰略的整體思維

經歷了韜光養晦及國力拓展的努力之後,這一世代的新政府在同時面對新世紀的挑戰之下,必將走向新的世界體系,也毫無選擇地將邁入「霸權競逐」的國際遊戲規則中。對於美國基於「國際新現實主義」﹙neo-realism﹚思維所規劃出來的全球戰略,過去中共還是未能超越「國際現實主義」﹙realism﹚的理論思維加以因應;也因此,在國際體系內的中美對抗,中共總會處於被動的不利態勢。基於新現實主義的決策思維,顯然地,美國會從全球及全方位規劃其國家安全和國家利益,並主動地去防制任何可能的危害因子﹔而中共則仍只是沉浸於過去大中華帝國的思維,做積極性防禦的規劃。這二種思維落實到現實的對抗後,形勢就變成了美國不斷地在中國的周邊放火(包括西藏問題、新疆問題、蒙古問題、台灣問題、南海主權問題等),而中共則疲於奔命地「一方面怒罵美國又一方面要忙於滅火」。然而,中共善於論辯及反省,新政府終究能夠逐漸跳脫舊思維,開始邁向建構全球戰略的整體思維。從最近胡錦濤的政策宣達及外交出訪的各項作為,將可以窺其意圖。

面對美國的全球戰略,中共可能採取的對策將是:在全球陸權與海權的競逐上,把主軸擺在強化中俄同盟以平衡美日安保體制的威脅,並對日本採行統戰﹔在歐洲方面,透過這次美伊戰爭的巧妙處理,不僅坐觀美國與歐盟的疏離,而且得以進一步改善與德國和法國的關係,同時也在經濟上拉攏歐盟,以牽制北大西洋公約組織。其次在周邊安全及歐亞大陸的整合上,中共必然會極盡所能拉攏中東及中亞,以掌握油源﹔另外也必須在穩住與巴基斯坦的關係之餘,避免刺激印度,以護住運油線、新疆及西藏,這次的上海五國會議,再加入印度之後,中共的戰略意圖就更為明顯了。在國際經濟體系的競逐上,中共將逐漸知道如何善用其市場的潛力,並透過WTO的體制,結合第三世界國家來抵制美國。在戰術作為上,中共一方面要加強與俄羅斯的關係,另一方面要疏離美日關係的緊密度。只要中俄同盟關係的緊密度可以與美日安保條約的關係相抗衡,那麼當中共在處理台灣問題的時候,就足以對美、日發揮嚇阻的效應,讓其放手與台灣攤牌對決。另一方面在疏離美日關係上,除了擴大美日之間的經貿矛盾之外,中共將設法在能源的供應上造成日本對她的依賴。至於處理台灣問題上,中共已能跳脫兩岸關係的框框,也提升到國際體系的層面來尋求解決,暫時以擁有台灣主權的合法性和正當性來平衡美國對台的戰略現實,等待時機解決;這次「胡錦濤-布希」會談的聲明就是這項新思維的初步成果。總而言之,中國新政府在擁抱經濟建設的成果之餘,已建立起信心,大步邁向實質的大國外交。

「小而全」的戰略、戰術

然而,大國外交要走得穩,就不能靠虛張聲勢,必須要有足夠的國力作後盾;除了要有經濟的實力之外,還要有足夠的軍力及高效能的政府。國防與外交可以說是一國在國際社會展現國力的最主要二項指標。當代的軍力測度已不再以軍員的數量為主要的考量,而是以整體的戰鬥力為考量,包括武器的效能(殺傷力及精準度)、軍隊機動力及反應(IC3指控系統的效能)、兵力結構與軍備部署的配合。過去在「人民戰爭」的戰略思維下,配合中國廣大的幅員,把軍力的部署分駐為八大軍區、七大軍區或六大軍區,是有其必要性,尤其在準備核戰的思考上,以當時的科技水平而言,更有其必要性。然而,以當前的軍事科技水平來看,這種被動及防禦性的軍力部署,顯然有不符合當前中國新政府積極主動的戰略需求。當代科技所發揮的戰略機能,不僅要講求高度機動性,更要講求「機動變身」(包括武器構造的靈活變身及軍事組織的機動變身)。基於此項考量,中國新政府在不久的將來應該會打散既有的建制,建構「小而全」的戰略、戰術及戰鬥各層次的單位,透過IC3的系統網絡,在因應外在戰情的需要下,能夠快速發揮「機動變身」,制敵機先,爭取勝利。

「行政革新」「組織再造」「決策民主」

最後來檢視中國新政府的效能整建。一般而言,國家機能旨在透過制度、程序、理念(包括政治意識型態、文化認同及國家認同)的運行機制,對社會進行有效的整合。隨著經濟建設的推動,社會分工將更為精細,於是為了因應專業的分殊化及相應利益的分殊化,社會組織必然會走向多元化。因此,傳統或是舊時代那種大組織、單一領導的模式,絕對無法迎合新世紀的需求﹔領導功能也必然會隨著組織分殊的型態而趨向分散。整個國家機能的生命力,必須透過領袖各層面及各層次領導(leading leaders at all levels)的組織運作而形成﹔領導功能的責任分攤及相應領導權的分享,也將是新世紀的必然趨勢。面對這樣的趨勢和考驗,未來的中國新政府非要推動「行政革新」、「組織再造」,甚至「決策民主」不可。

最近英國《泰晤士報》透露了胡錦濤將推動「民主」(中共體制仍為以黨領政,因此也將從黨內做起)的訊息,而且正以實際行動派遣大批幹部赴歐美國家實地考察研究,尤其將對社會民主黨的執政情形做深入的探討。凡此種種,吾人預期胡錦濤將會在「七、一」講話中,理出一個端倪,值得世人拭目以待。這並不是因為中共的政治價值理念產生了質變,而是中國想要跨越新世紀的挑戰,激發進一步的發展,不能不做的因應作為。新政府! 新思維! 這才是中國真正的希望和前途。◆