希特勒以公民投票崛起

最近，執政黨有意將進入世界衛生組織（WHO）以及核四問題的公投與明年的總統選舉掛勾，因此一情況與德國當年的情況類似，故提供德國經驗，以供參考。

一九一九年德國的威瑪憲法是當時世界上一部十分民主的憲法，因其強調主權在民與共和體制，切斷了德國君主制度的傳統。當年威瑪的制憲先賢們大多認為，為保障此制度以及防止君主專制的復辟，直接民權是一種有效的制衡與穩定的力量，因而在該憲法諸多民主的要素當中，所謂人民議決(Volksentscheid)的制度，也是其中要項之一，當行政與立法兩權產生矛盾時，可由人民的創製與復決做出最後的定奪，此乃該憲法引進直接民權的基本論點，設想十分周延。

威瑪憲法第七十三條規定，總統、三分之一的國會議員或由十分之一合格的選民，經由人民創製的方式，都可以提出對於法案的復決。而有關預算、租稅與俸給等條例，則非經總統的同意，不得交付復決。同時威瑪憲法第七十四條也規定，當國會的下院(Reichstag)與上院(Reichsrat)對於法案無法達成協議時，人民復決則是最後的仲裁，可見創製與復決權在威瑪憲法中的重要性。除此以外，該憲法第七十六條則規定，人民也可以經由創製與復決兩權的行使來修改憲法。

實際上，在威瑪共和時期，總共有八次人民創製議案的提出，其議題包括土改與反對建造鐵甲船等，可是，均未能成案或通過，不是被政府機關視為非法，就是未能獲得百分之十的公民連署，或在第三關復決時未能超過半數的門檻。除了這些議案提出過程中的巨額開銷以外，民眾對於議題的冷淡反應，也是導致提案失敗的主因。

至今為止，德國大多數法政學者都認為，威瑪共和時期直接民權的經驗，弊大於利。首先，提案者對於所提出的議題宣導不夠，因而民眾瞭解有限，同時，民眾對於議題又只有是與否的選擇，缺乏妥協，難於定奪。此外，一般人民認為，就算動議通過之後，也不知政府如何執行，因為這些議案都是針對政府而來，有些政府反對，有些政府根本無能為力。結果，社會上分歧與對立的意見日益尖銳，使得創製與復決權的行使，不但未能達到輔助代議政治不足的效果，反而給予煽動者很大的活動空間，此兩權並淪為反對黨攻擊政府的利器，成事不足，敗事有餘，終於加速了威瑪共和體制的瓦解。

當一九三三年希特勒掌權之後，他為了鞏固個人的統治以及納粹政府的專制與極權體制，也曾採用了公民投票（Plebiszit）。納粹黨先通過所謂的公投法(Gesetz ueber Volksabstimmung, 1933.7.14.)，以取得合法性以及行使公投的權力。該法第一條就規定，政府得以對其政策提出所謂的民意諮詢(Volksbefragung)，政府同時也可藉此立法，此乃有別於威瑪時代主要由人民發動的精神。隨後，希特勒曾於當年年底將國會解散並舉行改選，同時他還將月前退出國際聯盟此一外交議題的公投與國會選舉合併舉行。此乃明顯的企圖以他的個人領導魅力以及國外的壓力，來達到他獨裁的目的，而公投的結果正好符合他的企圖，因此，國會得以依照他的意願重新改選，德國也從此退出了國際聯盟。

次年八月，在當時德國總統興登堡(Paul von Hindenburg)去逝的前一天，內閣就已經完成了總理與總統的職位合一的行政程序。兩周後，希特勒假其深厚的民意基礎，將此一程序訴諸公投，再度獲得絕大多數民眾的支持，成功地把自己送上了國家權力的高峰，完成了他獨裁專制的最終目的。

第三個實例，則是希特勒為了滿足其向外擴張的野心，繼續不斷地煽動百姓，並於一九三八年四月再度以公民投票的方式，希望民眾來肯定他月前併吞奧地利的正當性。希特勒此舉則是明顯的向國際社會宣示，在他的領導下，納粹政府的政策是受到德國人民絕對支持的。結果，也正如其所料，德國人民再度肯定他的政策，因而助長了二次大戰的爆發。

由此可見，希特勒時代的公投都是由政府發動，也都是事後再來尋求民眾對既成事實予以背書，而且也都達到目的，並助長了獨裁者的聲勢。這與威瑪時期，由人民團體或在野黨發動的創製復決兩權而都未能成功，有明顯的區別。此外，當時德國受到世界經濟不景氣的打擊嚴重，凡爾賽條約的種種限制與巨額賠償的強大壓力也達到高峰，因而人民同仇敵愾的心理極為強烈，對內祈求救世主的民意高漲，對外政策上的團結一致性也極高。希特勒巧妙地運用這股民氣以鞏固其權力，並達到獨裁與擴張勢力的目的，是當時公投的一大特色。再者，在公投議題的設計與措詞上，希特勒更是極盡聳動之能事，激發了民眾強烈的民族意識，這也是他成功地操縱民意的原因之一。

在此，必須說明所謂公民投票，是公民對於所有議題的意見表達，是所謂的原權(Urrecht)或制憲權(pouvoirs constituents)，此乃屬於天賦人權的範疇，而創製與復決兩權則是憲法所賦予的權力(pouvoirs constitutes)，也是屬於體制內的權力。另外，值得注意的是，上述這些民意表達行為的動議權問題，以及議題設定的問題。其實，動議可由人民或政府機關提出，而後者則包括總統、內閣與國會等三個機關。若由人民發動，則主要的對象是政府機關，多半是針對內閣與議會。而政府機關所發動的公投，則主要是尋求人民對於政府內部糾紛的仲裁，比如國會上下議院或議會與內閣之間無法解決的問題。在此所要強調的是，若由議會發動公投，則也是保障少數黨訴求民意的機會。若從這些層面來觀察，威瑪時代與希特勒時代的差異，就十分清楚了。

一九四五年第二次世界大戰結束，德國人民的身家財產受到巨大的創傷，國家也遭到被佔領的命運。在盟軍的監督之下，西德的制憲先賢未將全國性的公民投票制度納入基本法。基本法第二十條第二款規定：所有的國家權力由人民產生。人民可經由選舉與表決(Abstimmung)以及特別的立法、行政與司法機關來執行。相對的，依照基本法第二九與第一一八條的規定，只准予各邦在變更行政區或是建立新邦的問題上行使復決，或者由分佈在幾個邦的新移民或經濟地區建立新邦時，可經由創製的方式，提出所謂的民意諮詢，以達到復決建立新邦的法律之目的。

由此可見，基本法之中所規定的復決案範圍極為有限，而各邦的邦憲法中則或有創製與復決的規定，其決定具有法定的拘束力。與此有別的，則是所謂的民意諮詢，其特色則是並不一定具有法定的拘束力，也可以作為政府施政的參考，只是局限於地方議題，而這種安排，最重要的原因當然是為了避免希特勒獨裁的歷史重演，當時在制憲會議中，不少議員都認為公民投票是煽動家的最佳利器，不得入憲。

對於公民投票的立場，德國各大政黨的意見分歧，但可分為贊成與反對兩大派，反對者包括基督教民主聯盟(CDU)、基督教社會聯盟（CSU）、社會民主黨（SPD）以及自由民主黨（F.D.P.），其原因如下：

公民投票會將政策撕裂後個別處理。因此，此一政策與其他政策之間的關聯性以及政策與政策之間相互的影響，均將無法顧及，以至於政府對於公投的結果無法因應。

公民投票會對於政黨產生不良的影響。單一議題或政策的公投影響越大，政黨的政策將越失去意義，政黨的整體理念與政策規劃都將受到影響，因而增加政黨政策的投機性以及政治的不穩定性。

在此資訊發達的時代，多數的議題都無法以簡單的「是」或「否」來回答，因而，立法必須花下許多的人力與物力，其來有自。

公民投票缺乏民主制度中的妥協精神，反而會將議題兩極化，同時將會埋沒少數的意見。

公民投票是極權者的利器，他可利用議題的制定並煽動群眾，以達影響其結果的目的。若民眾不斷因此被利用，這將對於政治文化產生極為負面的影響。因此，公投不會創造更多的民主，反而只會製造更多的意見與煽情。

一般民眾對於政治事務都相當冷漠，在政黨的政策制定過程當中也始終置身事外。因此，政黨都應該積極改善其與民眾之間的關係，多讓民眾參與政黨事務，這要比公投對於國家民主發展更有助益。

以反核以及強調環保起家的綠黨(The Greens)，則堅決主張制定聯邦公投法，自一九四九年以來，民眾一直無法直接參與和影響國家重要政策的制定，不顧民眾極力反對的情況下執行其政策，有違民主原則。民主重在人民的直接參與，不但在地方與邦而且有關於全國性的事務，民眾都應積極參與，因此，必須制定有關聯邦公民投票的法律。

因此，綠黨堅決主張在聯邦公投法當中列入下列重點：

公投應由人民而不應由政府發動。

必須經由一百萬公民連署即可舉行公投，並反對參與公投的法定人數。

在發動公投後六個月始得舉行投票，以便社會對於公投的議題有詳盡的理解。為使民眾獲得不同的訊息與意見，公投發動者的意見表達必須獲得法律保障。

前東德執政的社會主義統一黨(SED)的後裔民主社會主義黨（PDS)，繼承了德國社會主義的傳統，反對德國現存的政治與經濟制度，期盼藉由民主革命的程序重建新的社會主義國家。民社黨認為，德國的政府與大企業財團壟斷與壓搾百姓，使得許多人無法適應現存的制度，因此必須以行公民投票，以達到直接民權與重建社會主義新國家的目的。

由此可見，德國各政黨對於公投的意見分歧，見仁見智，若以正反兩方的力量相比較，反對公投的力量還是居於上風。在反對公投的意見當中，歷史的殷鑒與簡單的是與否的抉擇缺乏妥協性，以及公投通過後再執行時的責任歸屬，最為重要。

綜上所述，以德國施行公民投票的經驗觀之，一九一九年威瑪憲法頒布時，其民主的特色受到舉世的注目與讚揚，其中創製與復決的貢獻至大。雖然此時期的民意高漲，但是民主的條件不足，導致直接民權的效果適得其反，反倒有助於社會對立的尖銳化，成事不足，敗事有餘，終於形成獨裁。納粹黨執政後，他們以民粹的方式煽動群眾，再以立法取得公投發動權的正當性，公民投票就變成希特勒集權與對外擴張的一項利器，結果助長了戰爭的爆發，並造成了德國人民重大的傷亡。戰後制憲時期，西德的主權受到限制，再加上歷史的教訓，未將曾被濫用的全國性公民投票制度入憲，因而是很可以理解的。所以，公民投票的民主本意雖佳，但是，其負面的作用甚大，德國的殷鑒不遠，因而必須審慎為之。◆