《反分裂國家法》：中共對台政策的轉折

大陸對於台灣近年情勢十分憂心，早就著手策劃因應之道。但是對於台灣來說，去年十二月中旬忽然得知，《反分裂國家法》已經提付人大進行立法工作，確實覺得相當突然。距離溫家寶去年五月在倫敦答華僑問，說大陸將探討「國家統一法」，不過半年多一點。這麼快北京政策就由「統一法」轉向《反分裂法》，並且提付人大立法，實在是台灣始料未及。

一、《反分裂國家法》何以出台？

分析大陸之所以這麼快就推出《反分裂國家法》，大概有幾個因素。第一，陳水扁躁進台獨的步伐之快，出乎大陸想像。從2002年8月提出「一邊一國」的主張，2003年6月以後相繼提出「公投反飛彈」、「公投制憲」的訴求（雖經北京與美國一再施壓，仍攔不住陳水扁），到2004年3月強行舉辦「防禦性公投」，「法理台獨」的走勢難以攔阻，大陸如果不迅速採取因應措施，有效警告與反制，則難保此一趨勢不會造成兩岸兵戎相見。

第二，面對陳水扁躁進的「法理台獨」作為，大陸認為可以「以其人之道還治其人」，也就是你搞「法理台獨」，我就搞「法理統一」，這是制訂「統一法」想法之所由來。不過「統一」需要積極作為，以結束兩岸對峙，那就會主動「改變現狀」。這顯然並不現實，因為現階段大陸既不想鋌而走險，國際情勢也不容許，這是消極的《反分裂法》最後出台的原因。《反分裂法》既然是消極的、防衛的、維持現狀的，只要陳水扁政府不搞「國家分裂」，大陸就不會有所行動，台海就沒有危機。如此，其他國家有什麼好擔心的？再說，哪個國家會接受「分裂國家」的訴求？又有什麼理由反對北京制訂《反分裂國家法》？

第三，台海現狀究竟應如何定位？大陸顯然也想透過《反分裂法》清楚表達立場，不讓台灣與美國壟斷現狀的解釋權。陳水扁政府口口聲聲「台灣是個主權國家」、「中華人民共和國從未統治過台灣」。美國雖不接受陳水扁對台海現狀的定義，但卻鮮少強調「台灣是中國的一部份」（只到最近鮑爾與阿米塔吉才清楚表態）。相反的，美國倒是不時端出《台灣關係法》，用以回應大陸抗議美國對台軍售。《台灣關係法》只是美國的國內法，美國憑什麼用以對抗北京？尤其是美國至少「認知」了北京「台灣是中國的一部份」的立場？如此，北京何不制訂一部國內法，用以對抗美國？《反分裂國家法》的立法目的就在彰顯「台灣是中國的一部份」、「分治的現狀並非分裂」、「台灣如果進行國家分裂，大陸將保留一切因應手段」。北京要讓台灣與美國都不能再故意顛倒是非。

二、台北的反應

《反分裂國家法》進行立法的消息傳出，雖然其真實內容上不得而知，但想像中對台灣一定不利，所以使得台北方面極為緊張。對陳水扁而言，這真是屋漏又逢連夜雨。

由於總統選舉贏得極不光彩，台灣內部質疑不斷，美國也趁勢施壓，強行推銷軍火。陳水扁本想藉立委選舉泛綠過半，一方面可以使其統治權得以合法化、合理化，另方面可以有較多籌碼與中共及美國溝通。但是天不從人願，立委選舉不僅泛綠未過半，反而是泛藍過了半。要不是因為宋楚瑜不甘被國民黨整並，選後第二天就對國民黨強力反彈，聲言不再談國親合併，硬生生的破壞泛藍團結，使陳水扁可以「政黨和解」，「民親合作」來分化泛藍，化解部分在野壓力，陳水扁可能還更為頭疼。

雖然泛綠在立委選舉中未過半，但退一步，陳水扁以為未必不是失之東隅，收之桑榆，因為泛藍過半可能使大陸與美國都鬆一口氣，兩岸關係因而可以稍微緩和。沒料到北京反而在此時推出《反分裂國家法》的立法，確實是意料之外。

由於美國對陳水扁的不滿與持續施壓，立委選前陳水扁即籌思降低兩岸敵對氣氛，以化解美國之不滿。所以去年十月陳即放話，今年春節包機可以開放「兩岸對飛、經第三地、但不中停」，確實釋出不少善意。但當時大陸回應強硬，主張這必須是「國內航線」。立委敗選，《反分裂國家法》送人大審議，兩岸情勢益添詭譎，春節包機在看似無望的情況下，大陸卻積極回應，使陳水扁又期待《反分裂法》的立法程序也許可以稍緩。但事實卻是兩岸包機協商雖以陳水扁提議為基礎，在對飛經港澳而不中停下得以敲定，但大陸對《反分裂法》的立法程序並無任何更動，預計此一法律將在今年三月正式問世。此一情勢讓陳水扁頗感無奈。

從台灣一般人民的角度來看，如果不搞台獨，《反分裂法》即使問世，也沒什麼危險。但對台獨政府而言卻威脅重大，一旦此法制訂，台獨就沒有實現的空間，否則，就得冒開戰的危險。所以制訂《反分裂法》的消息一經美國轉知，陳水扁政府就反應激烈，陸委會主委吳釗燮立即呼籲國際施壓予以攔阻。

目前，陳水扁一方面派人向美國與日本遊說，強調北京此一立法是企圖「改變台海現狀」，希望他們向北京施壓，使其中途打住。另方面為要脅北京，陳水扁揚言不排除舉行「反併吞公投」以為反制。不過這兩招策略要成功看來都不樂觀，大陸的立法進程不會受影響。試想，如果台灣有民意壓力，那麼北京的民意壓力可能更大。一個已經出台，正在進行審議的法律案，怎可能中途撤回？再者，既然推出《反分裂法》，就表示北京已經對解決台灣問題作了最壞的打算，哪可能怕什麼「反併吞公投」？陳水扁如果執意要將台海問題帶向攤牌的方向，北京也不會退縮。從《反分裂法》的出台，以及其後公佈的「國防白皮書」，已經可以清楚看出，北京已經將一切的可能都盤算在內了。

北京啟動《反分裂法》立法程序，內部顯然經過深思熟慮。這可以由兩個事實看出。第一，為化解國際阻力，北京已經將積極的「統一法」，轉向為消極的《反分裂法》，那就是強調「維持現狀」，此一立法本質不是陳水扁可以扭曲的。第二，北京已經在事先向美國打過招呼，使美國能事先知悉北京政策，不會有狀況外的不滿。上月國台辦主任陳雲林又親赴華府，就《反分裂法》一事向美國政府有所說明，可以看出北京對美外交，手法日趨細膩。

三、美日反應

美國對《反分裂法》的態度如何？訊息頗為混淆。在去年十二月中旬《反分裂法》傳出立法之際，美國在第一時間的反映是溫和的。國務院發言人包潤石說，美國已然知悉此一情況，但不清楚法案內容，無從評論。美國的一貫立場是維持台海現狀，希望兩岸透過積極對話，化解歧見，雙方不要將立場弄得更強硬。同月下旬北京發表新的「國防白皮書」，強烈表達「不惜一切代價粉碎台獨」的決心，並批評美國持續提升售台武器的質量與數量，不利台海穩定。當鮑爾被詢及美國對「國防白皮書」看法時，他表示美國將持續觀察中共軍事現代化，但眼前「看不出有立即關切的理由」。陳雲林於華府會見阿米塔吉時，後者的立場也與包潤石的談話一致。從包潤石的溫和談話，鮑爾平靜的反應，以及陳雲林、阿米塔吉「坦率的」意見交換，似乎顯示北京在《反分裂法》立法一事上，與美國的事前溝通尚屬良好，美國雖然可能並不贊成此一立法，但能理解此一行動。

美國方面負面的意見當然不會沒有。不願透露姓名的國務院高官曾表示，《反分裂法》對於台海情勢有極為不良的影響。國會議員也聲稱國務院對《反分裂法》的反應太消極。由於陳水扁政府所派吳釗燮等一行人，目前正在華府進行遊說，相信不久之後，還有若干美國國會議員，特別是親台的「台灣連線」議員，可能會聲援台獨政府的立場。

持平而論，就維護美國利益而言，美國對中共此一旨在穩定台海現狀的《反分裂法》立法，可能難以反對。美國也許不樂見此一法律出現，激化台獨反彈，但是也沒有正當理由反對。就政策上說，美國既不能否認台灣是中國的一部份，也沒有立場反對本質上旨在「維持現狀」的中共國內立法。美國如提異議，中共只消重複其「維持現狀」的立法意旨就夠了。會不會激起台獨反彈，導致兩岸情勢更僵，那是美國要傷腦筋的事。

日本方面，特別是小泉右派政府，本來與台灣的關係就相當特殊，目前與中共的關係也並不好。基於集中力量反制台獨，中共其實頗想改善中日關係。但日本對於中共最近嘗試改善關係的一些動作，如胡錦濤說「中日關係應向前看」（表示要走出歷史糾葛），派遣精通日文的外交部副部長王毅出使日本等示好措施，都裝聾作啞。非僅如此，最近在中共一再抗議下，日本仍然決定發給李登輝旅遊簽證，被中共指責是對台獨發出錯誤訊息。對於《反分裂法》，日本政府當然不樂見，但又說不出口，只能強調日本政府立場是希望兩岸和平解決分歧。

日本無法給台灣外交支持，原因甚多。除了中日關係本來就不好，不能雪上加霜（所以小泉連新年上靖國神社祭拜都推遲了）之外，日本與中共在東亞經濟上的競爭，中共已拔得頭籌，不宜蠻幹對抗。另外日本期待成為聯合國安理會常任理事國，還寄望中共在安理會支持，或至少是不杯葛，此時自然不能公然得罪中共。

不過，日本與美國一樣，都視中共為「潛在對手」，日本在東亞的外交政策，就是要在軍事上聯美制中，事實上日美兩國在這方面的合作已經相當有進展。兩國更嘗試將台灣納入其東亞圍堵中共的聯防體系內，台灣也頗有意願。只是這些事都只能心照不宣，只能做不能說。

四、北京態度趨硬，台海風雲趨急

《反分裂國家法》將在三月由人大制訂。今後不僅台獨的空間被限縮，而且「分裂國家」的罪刑還會被追訴，這是台獨份子最感芒刺在背的。

北京在台灣立委選後推出其《反分裂國家法》的立法程序，正說明北京在兩岸關係上，十數年的對台交涉，一向隨台北舞步亦步亦趨，卻一敗塗地之後，決定改被動為主動，收回掌控權。北京雖然還「寄希望於台灣人民」，但對台灣政黨與政治人物已經沒有任何不切實際的企望。

以前北京還寄望泛藍奪回政權，兩岸關係可以重起爐灶。總統選舉的功虧一簣，證明台灣內部政治常常「正不勝邪」。選舉前後泛藍政黨領導人在國家定位上的猶疑不定，在兩岸關係上的模稜兩可，使北京瞭解：即使泛藍在立委選舉中過半，還是會隨波逐流，附和「台灣主流意識」。靠泛藍來捍衛「一個中國」，維持兩岸長久的共同語言已不切實際。再說，從泛藍領導層在政黨整合上的爾虞我詐，泛藍能否團結一條心也很成疑問。至此，北京真的瞭解了：解決台灣問題不能再存任何僥倖心理，最可靠的依憑還是自己的決心。正是這樣的心路歷程，使北京終於在「以法理製法理」，「以反分裂制制憲台獨」上找到解決兩岸關係新的出口。

藉由《反分裂國家法》、「新國防白皮書」的出台，北京畫出框架，亮出底線，清楚昭告台灣與國際：第一，大陸主張兩岸統一，但目前只要「維持現狀」就好。現狀是中國在國內憲法上、國際法上都還是統一的。台灣搞「制憲公投」，或是假「修憲」之名行「制憲」之實，那就是搞「法理台獨」，分裂國家，屆時可能兵凶戰危。第二，國際政治上台海現狀也是統一的，只有「一個中國」，「一個合法政府」。台灣如果試圖在國際上製造「兩個中國」、「一中一台」，那就互別苗頭吧，看誰的本事大。第三，國際社會成員也不能口裡說一套，做的又是另一套，嘴上不斷重複「一個中國政策」，實際上則是賣軍火、送簽證，鼓勵台獨。第四，中國願意在國際問題上與所有國家精誠合作，前提是不能損及中國核心利益。台灣是中國核心利益，這個問題上談不攏，其他國際議題的合作就沒有空間。

從下定決心制訂《反分裂法》，北京就透過適合管道將上述立場告知相關政府。在遠東，北京與華府東京確有利益上的衝突，但除了台灣，其他問題談判妥協困難不大。以北京這幾年在外交事務上積極學習，操作利益槓桿之日趨熟練，再輔以經濟實力蒸蒸日上，即使不能讓美日在解決台灣問題上與其積極配合，至少可以勸阻或延緩美日不利問題解決的作為，不要給台獨勢力持續添柴送火。

在台灣方面，雖然有人說北京今後將使用兩手策略，一手硬、一手軟，硬的會更硬，軟的會更軟。但個人觀察可能硬的會比較多，即使軟的也有不可破壞的原則。

陳水扁政府推動的法理台獨是在國內搞公投制憲、正名，實質脫掉中華民國憲法外衣；在國際搞外交突破，爭取國際法上的國家承認。《反分裂國家法》及新的「國防白皮書」是針對前者的硬手段；外交封殺則是針對後者的硬手段。從最近萬那杜、格瑞那達的斷交，海地、多米尼加的動搖，巴拿馬、巴拉圭的風聲甚緊，可以看出這一手硬的更令台獨難以消受。民進黨一向批評國民黨外交無能，就是因為不肯正名，以台灣立場走出去。現在自己當家，為什麼也正不了名，走不出去，甚至還不如國民黨呢？

至於軟的一手，大家引北京放行春節包機為例，認為北京讓步不少。其實，北京一步未讓。即使在爭取台灣民心的這軟的一手裡面，還是可以看出北京對原則的堅持：在陳水扁不承認九二共識，一個中國前，不可能有政治性的協商與官方接觸。兩岸民航官員雖然在包機協商中晤談，但中共說那是「技術性的」，非「政治性的」，這也是事實，因為包機在國際航空法上本來就不用協議，因為這是非常態的。北京也拒絕繞經琉球或韓國飛行情報區，只同意繞經港澳，以彰顯此一包機航線仍是「國內航線」。

總之，在北京改變了對台策略與態度以後，除非陳水扁誠實履踐其「四不一沒有」的承諾，兩岸關係的僵局只好持續，台獨前景黯淡不說，被綁架的台灣與其人民也只好忍受這無盡的折磨。◆