《反分裂國家法》的制定與台海兩岸現狀的界定

一、導 言

中國人大常委會於2004年12月29日一致通過將《反分裂國家法草案》提交給2005年3月舉行的全國人大審議。台灣當局對此反應強烈，甚至宣稱這是『刀子已經架到脖子上了！』台灣當局亟希望美國對此作出反應，但華盛頓當局只表明因未見到案文，無法評論。北京國台辦陳雲林主任在此時訪問華盛頓，於1月4日和5日分別會晤了白宮副國家安全顧問哈德利和副國務卿阿米蒂吉，儘管國務院發言人厄立表示，陳雲林的到訪是美中高層例行對話的一部分，但就《反分裂國家法草案》與美方交換意見應是陳雲林此次訪問的核心議題。

二、《反分裂國家法》的來龍與去脈

自從李登輝和陳水扁加快台獨腳步以來，海內外關注兩岸事務的人士一直在苦思反制之道，其間有人提出要北京當局盡快制定《統一時間表》或《台灣基本法》，去年溫家寶總理訪問英國時，更有人當面提出應當制定《統一法》作為遏制台獨的利器，當時溫總理對此提議表示非常重視。北京當局經過深思熟慮，終於提出《反分裂國家法》。

北京當局既沒有制定《統一時間表》，也不同意制定《台灣基本法》，對《統一法》的提法也有所保留，據筆者的瞭解，可能有以下原因：

除非北京當局片面硬性規定在某年某月某日之前，台灣當局必須坐下來談判統一大業，否則將不惜使用武力收回台灣之外，無法制定《統一時間表》。北京當局已經一再聲明：『將以最大的誠意，盡最大的努力爭取和平統一』，自然不可能採取霸王硬上弓的辦法。至於《台灣基本法》更必須等到和平統一已經有了眉目之後，才能與台灣各界人士共同擬定。在當前情況下由北京當局單方面擬定《台灣基本法》既不切實際，對反獨促統也無實質意義。在面對陳水扁當局「去中國化」、「公投制憲」、「正名」等台獨腳步日益加快的事態下，制定《統一法》以其人之道還治其人之身，以法製法，似乎不失為明智之舉，但細究起來，仍有思慮不周之處。

三、《反分裂法》與維持現狀

筆者認為，北京當局之所以不提《統一法》而提《反分裂國家法》主要是出於對台海兩岸現狀的界定。陳水扁當局認為「中華民國在台灣」已經是一個主權獨立的國家，台灣與大陸是「一邊一國」，互不隸屬；華盛頓當局的「一中政策」的四個支柱是三個聯合公報和《與台灣關係法》，其核心主導思想是承認一個中國，但同時默認目前台灣享有事實上的主權獨立；而北京的「一中原則」則堅持世界上只有一個中國，大陸與台灣同屬一個中國，中國領土主權不容分割。北京當局對海峽兩岸現狀的界定是當前兩岸分治是內戰尚未結束，但台灣的領土主權並未從中國分離出去。北京當局認為，從中國領土主權完整的法理角度來看海峽兩岸的現狀，台灣與大陸不存在統一的問題，只存在反分裂的問題。如果陳水扁當局不僅執意要以「中華民國在台灣」借殼上市，還要改變台灣《憲法》中對「中華民國」疆域的界定，甚至將「正名」活動進行到底，改變國號，這將是改變海峽兩岸現狀的重大「台獨事件」。美國國務院發言人包潤石在2004年12月18日表示，美國反對的是中國用武力解決台灣問題，而不是統一，如果《反分裂法》的條文只是宣示中國追求統一的決心，美國不會認為這是改變台海現狀，因為追求兩岸統一是中國長期以來的政策目標，但如果該法明確設定動武的條件或時間表，美方會適時表態。近來陳水扁的種種言行，表示台北當局正在加快尋求法理上的台獨，美國認為這是陳水扁企圖改變現狀，因此布希行政當局明確表示反對。

四、統一分兩步走的戰略

按照「一中原則」，北京當局認為，統一並非改變現狀。然而對李登輝和陳水扁這一類人來講，當然是改變現狀。而就華盛頓當局的「一中政策」來說，除非統一是通過和平談判，並獲得台灣人民的贊同，否則就是改變現狀。因此，如果北京當局制定《統一法》，很有可能被解釋為，北京當局正在積極企圖改變現狀。因此，從美國的立場上來看，《反分裂法》基本上是維持現狀，較為緩和的提法。而且從美國全球反恐及維持亞太穩定與和平，不願因為台海衝突被拖下水的全面戰略考量來說，與中國在這個問題上，也有共同利益的戰略架構。就目前已知的資訊，《反分裂國家法》中並沒有提出統一時間表，而只是著重先期防範李登輝和陳水扁之流，製造法理上的獨立，將台灣從中國分裂出去。這不僅符合美國對台海兩岸現狀的界定，而且與陳水扁自己作出的「四不一沒有」(不宣佈獨立、不更改國號、不把兩國論入憲、不推動統獨公投、沒有廢除國統綱領與國統會的問題)的承諾，並沒有根本的衝突，把對台獨的鬥爭做到有理、有利、有節，因此，台灣「外交部」發言人呂慶龍表示，中國制定《反分裂法》，形同粗暴改變兩岸的說法，不可能獲得美方的贊同和支援。

制定《反分裂國家法》而不制定《統一法》還明確表明北京當局當前的首要任務是維持現狀，遏制和防止台獨是當務之急，和平統一分兩步走，先防獨，確保台灣地位不變，只有制止台獨才有和平，才能為統一創造條件。這也符合台灣求和平、求穩定、求發展的主流民意。

五、美中台三方角力

(一)美國的中介角色

北京當局深知《反分裂國家法》勢將引起國際輿論的深切關注，而且必然牽動美中台三邊互動定位，因此在提交人大常委審議之前，已經廣泛向各國駐華使領館打招呼。國台辦陳雲林主任更於2005年1月4日和5日訪問華盛頓，分別拜會了白宮副國家安全顧問哈德利和副國務卿阿米塔吉，就《反分裂國家法》與美方交換意見。台灣方面，前陸委會主任蔡英文於1月12日出席華府著名智庫布魯金斯研究所有關兩岸問題的閉門會議，討論《反分裂法》，表達台方的關切。據悉，台灣現任陸委會主委吳釗燮也將隨「中央研究院」院長李遠哲率領的祝賀團來美，拜會有關官員。一般預料《反分裂法》也將是議題之一。儘管美方在獲悉中國將推動《反分裂法》之後，立即緊急呼籲兩岸進行對話，但在目前情況下，這種呼籲只能是善良的願望，美國也就不可避免地成為中介方，北京當局和台北當局都努力企圖說服華盛頓當局。當然，華盛頓當局對於北京和台北提出的說辭都會根據自己的國家利益來衡量，這就必須瞭解美國對於海峽兩岸的形勢和全球戰略框架的基本立場和判斷。

(二)美中關係處於有史以來最佳時機

維護亞太地區的和平、穩定與繁榮對美國的國家利益至關重要。該區域交織著四個世界大國的利益，擁有全球12個最大的經濟體之中的三個。美國在該區域派駐10萬大軍，發揮著舉足輕重的領導地位。然而亞太地區卻存在可能嚴重挑戰美國和全球安全的兩個戰爭引爆點，其中之一就是台海緊張局勢，必須中美兩國密切合作，審慎處理。

即將卸任的副國務卿阿米塔吉和國務卿鮑威爾分別在2004年12月10日和12月21日接受華盛頓公共電視台查利．羅斯和《基督教科學箴言報》舉辦的午餐會上，異口同聲表示，美中關係處於30年來最好的時期，而且是他們任期四年中的亮點。鮑威爾指出，美中兩國在具有共同戰略利益的領域進行合作，而在有分歧的問題方面則進行溝通。兩國的實質性關係是多方面而且錯綜複雜的，無法用「戰略夥伴」或「戰略競爭者」這樣的詞語簡單概括。他認為，中國目前正集中精力發展自己，設法提高國民的生活水平。中國主要關注的是自身的安全，及確保台灣地位不變。

阿米塔吉指出，中國的和平崛起是21世紀上半最重要的世界大事。他認為，中國的崛起並不是零和遊戲，相反的，在全球經濟互相依存的情況下，各國都可以利益均沾，都可以跟著水漲船高。在回答查利．羅斯提出的關於中國崛起和美中關係是否存在任何地雷的問題時，阿米塔吉認為，台灣可能是最大的地雷。在接著回答羅斯提出的如果中國攻擊台灣，美國是否會防衛台灣的問題時，阿米塔吉直截了當地指出，根據《與台灣關係法》，美國並沒有義務要防衛台灣。他認為，美國必須適當處理這個問題，他說：「我們都同意只有一個中國，而台灣是中國的一部分。」(WeallagreethatthereisbutoneChina,andTaiwanispartofChina.)

(三)台灣是最大的「地雷」

台灣領導人到底是如何從「盟友」變成「麻煩製造者」再變成「最大的地雷」的？

過去幾年來的事實顯示，由於布什第一任上台之初曾經宣稱：「將盡一切努力捍衛台灣」，讓陳水扁當局誤以為他手上握有美國開的空白支票，有恃無恐加快了漸進台獨的腳步。儘管白宮很快就糾正了這一偏差，但由於政府部門不能保持一致，加上有些國會議員和智庫的錯誤引導，使得陳水扁當局始終存在著不切實際的幻想，誤以為，只要以深化台灣民主的名義，推動去中國化、公投、修憲、制憲、正名、甚至改變國號、國土，都能矇混過關，或造成既成事實，希望美國能夠概括承受。但是，北京當局毫不含糊地指出，以上行動都是漸進式台獨的步驟，「517聲明」更將變更國號和國土界定為「重大台獨事件」，表明絕不容忍，清楚地劃定了不可越雷池一步的紅色底線。

儘管美國有些智庫一再評估，一旦台北當局企圖將台灣從中國分離出去，北京當局目前仍然不具備以軍事手段解決台灣問題的能力。但是，有些軍事專家卻不以為然。他們認為，隨著解放軍近幾年來加大現代化的力度，海峽兩岸的軍事平衡已經向大陸傾斜。沒有美軍的介入，單靠台軍是無法阻擋解放軍的軍事攻勢的。1995年和1996年，大陸對台發射導彈時，克林頓總統固然派了兩個戰鬥群並且揚言要駛入台灣海峽進行威懾。但北京警告，如果美艦敢於進入台灣海峽必將遭到痛擊。

最後美國兩個戰鬥群只停泊在台灣以南300海里的海域進行監視，事後也只好繞道台灣東部海域回到在日本橫須賀的美國海軍基地。一向密切觀察中國海軍發展的退役美國海軍少將，海軍戰略研究中心主任邁克爾．麥克迪維特(MichaelMcDevitt)和美國海軍戰爭學院副教授萊爾．戈爾茨坦(LyleGoldstein)博士及該學院戰略研究系軍事研究員海軍少校比爾．默裡(BillMurray)都認為潛艇仍然是中國海上戰略的核心力量，同時強調潛艇對航空母艦的威脅，在第二次世界大戰中就有17艘航母被潛艇擊沉。潛艇配合其他武器如導彈等完全可以消滅戰鬥群。美國海軍戰略專家指出，最近中國海軍艦艇頻頻出現在台海附近海域，就是為了摸底，熟悉附近海域的情況，而自1996年後逐漸增加在沿海部署導彈，不僅是針對台灣，更重要的是針對可能介入台海衝突的美國海軍戰鬥群。一旦發生重大台獨事變，中國更可能採取的戰略是以潛艇封鎖台灣，而美國要打破這種封鎖就必須付出重大代價。

美國亞太事務負責人和戰略專家都認真看待北京當局發出的「台獨就是戰爭」的聲明。主管亞太事務助理國務卿凱利在2004年4月21日《與台灣關係法》25週年出席眾議院國際關係委員會作證時直言：「如果美國和台灣領導人把中國的聲明看成空洞的威脅是不負責任的表現」。就美國國家利益而言，為台北當局企圖走向法理上的獨立而與另一個核子大國，中國打一仗不僅是不可思議，也是不必要的。最近「百人會」委託佐格比民調機構(ZogbyInternational)進行的一次美國民意調查顯示，對大陸持正面看法的被訪者比率，從10年前的46％上升到59％，若兩岸發生衝突時，有75％不贊同美國出兵協防台灣。在美國陷於阿富汗和伊拉克戰爭分身乏術之際，要人民支持防衛台灣而與中國一戰，根本是不可能的事。

(四)紅色底線的共識與美中聯手掃雷

但麻煩的是，美國感覺到它正在被陳水扁當局一步一步拖下水。美中台三方在戰略模糊的框架下維持的平衡，日益受到以深化民主為名的激進台獨的挑戰。更糟糕的是，陳水扁當局屢次不聽從布什當局的勸解，使美國感到它對台的控制力正在減弱。布什行政當局逐漸認識到破壞台海穩定現狀的麻煩來自台灣，而不是來自中國大陸，因為北京當局並不急於改變現狀，美國面對的是急獨而不是急統的挑戰。到了這一步，美國只有選擇與中國聯手掃「雷」。而掃雷的第一步就是界定現狀。儘管華盛頓當局的「一中政策」與北京當局的「一中原則」不盡相同，但世界上只有一個中國，台灣是中國的一部分，台灣不是獨立的，不享有作為一個國家的主權，這種觀點和立場卻是兩者對現狀的共同瞭解和界定。第二步就是劃定紅色底線並就此達成共識。美中雙方同意修憲改善台灣行政效率如將五權改成三權分立屬於台灣內部事務，美中不加干涉。但變更國號和國土則是片面改變現狀，就是觸及紅色底線，為華盛頓當局和北京當局共同反對的行為。

這兩條明確之後，就是要對台發出又大聲、又清楚的一致信號，而首先就是布什總統要約束政府各部門保持一致。前美中關係全國委員會主席，現任約翰．霍普金斯大學國際研究學院，中國研究主任和尼克遜中心中國研究主任大衛．藍普頓(DavidM.Lampton)教授認為，布什總統最應該管束的就是國防部和國家安全委員會。攻擊三峽大壩和上海以及恐怖平衡論都是國防部出的顢頇而不負責任的壞主意。而國家安全委員會更應該提供總統協調一致的安全戰略和政策。為了落實建立信任措施，加強軍事合作，減少誤判或誤解導致衝突，美中軍方擬建立政策層面的對話。主管東亞安全政策的國防部副部長勞利斯近日將訪問北京。部長拉姆斯菲爾德對赴華訪問也表示感興趣。

(五)台灣必須為自己的行為負責

當然也有不少「衛道之士」認為，這是背棄民主的行為，但是更多的政軍學界人士主張，如果台灣想要走向獨立，它就必須擔負起自我防衛的責任。如知名智庫卡托研究所(CatoInstitute)就主張，放棄防衛台灣的承諾，同時，開放對台軍售。海軍戰略專家，退役少將麥克迪維特認為，台北當局只想到台灣獨立，但從來沒有考慮到如何維持獨立。除非美國同意與台灣簽訂長期安全防禦安排，否則台北當局既無法宣告台灣獨立，也沒有能力維持台灣獨立。如果台灣要走向成熟的民主，台灣人民就必須為自己的行為負責。台灣的民主並不是在真空狀態下運作的，它必須滿足台灣人民的福祉，照顧到中國大陸的反應，符合國際現實，尤其是美國的國際戰略框架。因此，當藉口深化台灣民主，損及台灣人民安定繁榮的願望，惹起中國大陸的不安，違反國際現實，挑戰美國國際戰略框架時，它就必然要觸礁。因此，助理國務卿凱利在國會作證時指出，雖然美國堅決支持台灣民主，但是，如果台灣深化民主的措施，有可能損及美國的安全利益，或危害到台灣自身的安全，美國就必須明確、率直地指出。關注亞太區域安全的美國政軍學人士正在形成一項共識：為了防止陳水扁當局過動，有必要讓他穿上「緊身衣」(Strait-Jacket)。

(六)《反分裂法》給陳水扁當局穿上緊身衣

如果北京當局能夠順著以上的理路盡力讓美國瞭解中國制定《反分裂國家法》只是為了讓陳水扁穿上「緊身衣」，讓他知所行止，目的在於防獨，維持台海現狀，維護亞太區域的和平與安全。制定《反分裂法》是為了反制陳水扁當局制憲公投和正名等漸進式台獨行動，以免陳水扁當局逾越紅色底線，造成不可收拾的局面。當然不管中國方面如何解釋，雜音是不可能沒有的。但《反分裂法》作為中國的國內法，即使美國有人反對，成效也不大。美國有《與台灣關係法》，台灣有《公投法》，為什麼北京不能制定《反分裂法》？美國就是有人反對，也顯得理不直、氣不壯。說到底，畢竟現在以法對法總比日後不得不以武對武要好得多。