近期朝鮮半島情勢觀察

李明
(國立政治大學外交系教授)


一、前 言

朝鮮半島上存在著兩個意識型態、政治制度、經濟發展完全不同的國家,在冷戰激烈的時代,分屬於美蘇兩方,是美蘇尖銳對抗的橋頭堡,1953年韓戰結束之後,雖歷經冷戰結束、蘇聯解體,但南北韓至今猶未簽訂和平條約,形同處於戰爭狀態。南北韓各自傾全力增強國防力量,因此該地區也是世界軍事力量最集中之所在。兩韓早在1970年代初期即有政府高層會談,但民間交流極少,除每年慎選嚴挑的離散家族聚會之外,其他至今仍是禁區。北韓已經在1993年與2002年連續兩次掀起核武危機,第二次核武危機已經有所進展,但還在摸索之中緩和,不應該有過於樂觀的期待。去(2006)年7月,北韓向日本海試射幾枚飛彈,10月9日更試爆了第一顆核子裝置,舉世為之震驚,在受到聯合國的制裁後,則是系列的外交談判,期望能和平收場,北韓似乎仍可全身而退。在談論朝鮮半島問題時,可從三個方向入手,首先是北韓核武危機的進展;其次是兩韓互動關係;最後是南北韓各自的政治經濟發展。而這些因素卻也是互相牽扯或制約,且外力仍然扮演著不可忽視的影響。特別是美國與中共的角色,仍然成為關鍵。

二、北韓核武研發與核子試爆

2006年10月9日,北韓當局甘冒安理會制裁的危險,發動一場核子試爆。據美國情報單位的研判,這枚核武應該比1945年8月投擲在廣島長崎的原子彈小得多,甚至還不超過1,000噸的黃色炸藥,北韓官方的說法,則篤定宣稱她所進行的是核子試爆,北韓已經用行動告訴世人,不管世界接受與否,北韓自此就「算是核子國家」了。美國與北韓,是事件的主角,美國的回應也最關鍵。

做過柯林頓總統政府國防部長的威廉.培裡即在《華盛頓郵報》批判小布希總統,在北韓議題上有重大失誤,是「說得太多太狠,卻無心也無力真正去面對問題」。他指出,小布希政府先是說不能容忍北韓發射長程飛彈,但北韓不但發射,美國也無力反制;美國說不能容忍北韓核爆,平壤居然又執意進行,不拿美國的警告當一回事。但小布希政府對北韓態度趨向謹慎,將北韓與伊拉克區別對待,認為外交是解決和北韓爭議的最重要憑藉,雖然華府支持針對北韓的制裁行動,但表明排除使用武力的方式,已經向北韓伸出友誼之手,為未來的雙方會商舖設和緩的途徑。美國的緩和舉動,另方面也是照顧到南韓的民族主義,尊重中共的立場、以及事實上不願使用軍力的考量。美國最近已經成功地引導北韓做出回應,包括保證凍結核武研發設施、以及迎接國際原子能總署人員到北韓查核,美國給北韓的承諾則是持續改善關係,最終建立外交關係。

日本是深感北韓正面威脅的國家。日本又與北韓存在許多歷史遺留的問題,諸如北韓對日本殖民的痛惡、認為日本與美國一道壓制北韓、同時又延宕與北韓外交關係正常化的進程,北韓在民族主義激勵下,依舊是以日本為假想敵。1998年8月31日,北韓大浦洞飛彈越過本州上空,落在其東邊的太平洋中,日本國民想來猶有餘悸,因此認為北韓是最不友好的國家。日本新首相安倍晉三甫接掌政權不久,就面臨這樣的核武危機,正考驗著他的智慧與行事作風。安倍政府全力支持安理會的有關制裁決議,且禁止近期內所有和北韓的交往,並考慮進一步的行動。

中共與北韓關係,也在這場核爆事件受到傷害。北京從來就是平壤的親密盟友,並且是北韓所倚重的鄰邦,長期以來,北京包括大米、石油、煤炭的經濟支助也使北韓撐過重重難關。但北韓的核爆事件,對於北京而言,似乎是恩將仇報。中共不希望北韓擁有核武,其理至明。蓋中共不願北韓因有核武,遭致美國的干預,甚至引來外科手術式的攻擊,影響及東北的安全。其次,一個擁有核武的北韓,對外行為將更難預料,中共深怕被拖下水。最後,北韓核武也威脅世界的核不擴散機制,中共現在推動國際合作,聲言建立「和諧國際社會」,自然必須制止北韓的盲動。無怪乎中共駐聯合國代表王光亞要表示將支持聯合國的制裁案。但為了慎重,北京還是希望制裁案不能過分,而且需有針對性。無論如何,北京的表態是前所未見的,證明中共與北韓在這次核爆事件,存在著極大的矛盾。更有甚者,北京原先所屬意、並且著力甚多的六方會談,可能因為北韓的冒險行動而形同毀棄。換言之,北韓拆了中共曾經努力搭設的舞台。

北韓核爆事件,受衝擊較大的還是日本與南韓,日本面臨到底是否增強武裝,或者乾脆也自行發展核武,以便和北韓對抗。日本當局已經宣佈增強對北韓的制裁、防禦以及敵對措施,包括考慮將「周邊事態法」應用到日本的對於北韓的防禦,以加強和美國的合作,以及毫不容情地對北韓施加壓力。南韓的挫折,則在於盧武鉉無法對外自圓其說,過去施行多年的「和平與繁榮政策」,何以導致北韓的核爆作為收場。盧武鉉飽受美國的懷疑、日本的疑慮、以及南韓在野黨的指責,形同內外交困,「和平與繁榮」政策似乎無以為繼。南韓曾在短期間停止與北韓的官式交流與人員往來,但為了接通兩韓鐵路,旋即恢復官方談判,談談停停,目不暇給。南韓的民族主義勃興,對美國的干預也怒形於色,對日本屢次在獨島(日本稱竹島)主權爭議上更是不滿,北韓核武危機演變及此,南韓與他國有相當不同的複雜感受。南韓不擬激怒北韓,但其他國家則多懷疑北韓的誠信,盧武鉉總統被批為對北韓太過軟弱。南韓並遷怒美國日本對北韓的不友善,認為和解政策更有賴於中共的調節,對中立場更加傾斜。目前北韓核武危機暫告緩和,北韓的軟化換取美國南韓等共計100萬噸的原油,南韓首批原油62,000噸已在7月份運至北韓。是北韓首獲之和平「紅利」。

三、南北韓互動關係

盧武鉉總統在2003年2月接任之後,接續金大中總統的「陽光政策」,採行「和平與繁榮」政策,標榜和北韓的和解,希望降低北韓的敵意,引導北韓與南韓的合作與對外的開放,認定這才是朝鮮半島和平的基礎,由於金大中曾在2000年6月與金正日進行高峰會議,盧武鉉政府也亟待與北韓高層進行峰會,原本峰會日期訂在今年8月底,北韓旋又以遭逢水災為由,要求高峰會延後至10月份召開,吊足了南韓的胃口。據南韓方面稱,高峰會將討論朝鮮半島的和平問題,南韓政府表示,盧武鉉將在這次的高峰會和金正日討論正式的和平條約,「為朝鮮半島的和平鋪路」。除了近期雙方在開城的會晤之外,盧武鉉且差遣國家情報院長金萬福先去平壤安排峰會事宜,盧武鉉表示,峰會將有助於兩韓關係正常化,為改善北韓和國際社會間的關係提供新動力,實際推動朝鮮半島去核化,及促進兩韓和平,武器管制和經濟合作等。外界質疑的是盧武鉉在此時積極推動峰會的實際目的,是在拉抬執政黨的總統候選人、為自己的低迷聲望注入強心劑、以及確定其歷史定位。由於匆促上馬,似乎比北韓還急切,外界極端懷疑,盧武鉉支付北韓的無償援助將遠遠超過金大中時代。這次的延期,外界揣測,不是由於北韓水災,而是雙方價碼還沒談妥。

熟悉兩韓事務的人士分析,金正日之所以推動此次高峰會,主要仍著眼於政權延續、國家安全和經濟發展等議題,使平壤有較佳的制高點。尤其是北韓在經濟上仰賴南韓幫助,或者藉此謀取國際上較佳的形象,爭取更多的國際社會援助,以便為北韓遲滯的經濟發展注入活水。另外,北韓也想獲得國際聚焦,爭取主動,從兩次高峰會均在平壤召開,可以使北韓在宣傳上佔有優勢。

四、南韓總統大選的因素

前首爾市長李明博在大國黨(南韓最大反對黨)黨內總統提名角逐勝出,李明博對北韓政策,是反對過去金大中和盧武鉉兩任將近10年的「不當揮霍」,大國黨常稱要「結束左派10年亂政」,指稱金、盧兩人對北韓軟弱,又極度傷害了南韓與美國的關係,代價太大。李明博等大國黨人士主張,韓美關係的改善是未來的急務。李明博又認為應加強與美國之間的安全聯盟,並與日本、中共、俄羅斯維持良好關係。

今年總統大選在12月19日(星期三)舉行,李明博的最大挑戰還是來自大國黨內部,他能否真正克服初選時與樸槿惠陣營的巨大裂痕,將決定他的成敗。另外,李明博必須開拓其他地區的票源,大國黨的全國支持度目前為60.3%,已出奇地高。它的票倉是慶尚道,但全羅道、忠清道則相對較低,在全羅道(首府光州)支持率較低,李明博正在全力衝刺。相對於大國黨,自由派總統候選人則尚未推出。其中最大的「聯合民主新黨」(United New Democratic Party)和民主黨(Democratic Party)可能合作推出一組候選人與李明博對決。在自由派多人當中,在孫學圭(前京畿道知事)、鄭東泳(前「我們黨」黨魁)、韓明淑(前總理)、李海贊(前總理)等角逐下,目前鄭東泳佔有優勢,惟均無法與李明博相抗衡。

北韓經濟發展依然進展有限,進入2000年之後,依然見其蹣跚前進,相對於南韓在2000年的經濟成長率8.5%而言,北韓僅有1.3%,從2001年到2006年,南北韓成長率的對比為:3.8%比3.7%(2001年)、7.0%比1.2%(2002年)、3.1%比1.8%(2003年)、4.7%比2.2%(2004年)、4.0%比3.8%(2005年)、以及5.0%比-1.1%(2006年)。北韓從2002年進行經濟改革,稱它為「新經濟政策」,標榜為「市場社會主義」,希望能在計畫經濟和市場經濟取得平衡。2005年又開始進行物價改革,減緩通貨膨脹壓力(2002年至2005年通貨膨脹最高達25倍之多)、另外是下放經濟權力至地方政府。即使如此,北韓仍舊仰賴外界所贈與的糧食肥料及能源,特別是南韓與中共的挹注。南韓進行與北韓和解過程中,對北韓的經濟支持則更形重要。

2000年以後的南北韓經濟合作,涵蓋了一些政府推動的項目(projects),比如兩韓之間鐵公路的聯繫,金剛山觀光事業的開展、以及北韓開城工業區的建設等,目前這些業績,至今或者已經完成,或者還在進行,是南北韓關係進展的重要指標。首先,2000年高峰會談時,就曾協議要連結南北韓鐵公路,包括東線的東海線,以及西線的京義線。已在今年五月十七日正式完工通車。目前這兩條鐵路線尚未成為固定班次,還有待雙方進一步協商。

金剛山座落在北韓的東海岸。南韓的現代公司從1998年11月開始從事金剛山觀光事業,自從2002年2月起,經由陸路的觀光路線也已開闢,通過陸路海路觀光過金剛山的南韓民眾,到2005年6月止,已經超過百萬人。金剛山觀光事業的開辦,對於北韓外匯收入助益甚大。

至於開城工業園區的建設協議,也是由現代公司在2000年8月與北韓當局敲定的。首先是2002年11月北韓將開城訂為特別經濟區,在12月由現代公司與北韓簽訂55年的土地契約,在3.3平方公里的工業區內進行生產合作,南韓的統一部則對現代公司發給便利的出口許可,以促進雙方的實質往來,可望為北韓帶來實質經濟效益。兩韓的經濟合作,相當程度地減輕了北韓經濟的困頓,包括它的物資匱乏以及外匯的欠缺,同時也提供北韓休養生息的機會與較為穩定的社會,至於產生動亂或衍生金正日政權合法性危機,對一個急需外力援助的北韓而言,與南韓的經濟關係是極為重要的。

五、結 語

朝鮮半島形勢大體可區分為本文所列三個主要議題,也就是北韓核武危機的發展、南北韓互動情況、以及南北韓的政治經濟發展概況。南北韓最近互動氣氛趨於好轉,南韓總統大選逐漸逼近,大國黨總統候選人李明博在對北韓議題及對外關係上,與盧武鉉針鋒相對,聲勢看漲,有可能獲勝成為新任國家領導人,未來的兩韓關係、美韓關係,可能在今年底之後,可看出端倪。李明博的立場標榜穩健務實,不盲目對北韓屈從,並反映保守勢力的期待,要求重新檢討過去反美的外交立場,李明博的立場也較容易受到美方的認同。南韓已成功邁入已開發國家,形成了國際強者的圖像。南韓人口超過4,830萬,相對於北韓的2,308萬,北韓已不足為懼,更重要的是,北韓的經濟相對依賴南韓,南韓的GNP是北韓的將近35倍,南韓的經濟實力提升極其快速,不但遠非北韓望其項背,南韓前外長潘基文現為聯合國秘書長,國際地位水漲船高,也遠非北韓所可比擬。南北韓的長期競賽,只要雙方避免一場玉石俱焚的戰爭,南韓即是贏家。南韓不必走險棋,即可維持不敗之地。

(中華民國96年9月17日脫稿)