新南海風雲挑動中、美關係敏感的神經

美國海軍偵察船「無懈號」8日在海南島南方約120公里執行例行任務時，遭5艘中國軍方和民間船艦圍靠；美國堅稱「無懈號」在公海作業，抗議中國違反國際法的「不當騷擾」，國務院向中國遞交抗議信函，敦促中國「遵守國際法」；而中國則反控美國侵入中國專屬經濟海域從事「非法活動」，侵害中國主權，違反中國法律與國際法。美國情報總監布萊爾向國會表示這是自2001年美國EP-3偵察機與中國戰機擦撞以來，最嚴重的事件(巧合的是，EP-3事件爆發時，布萊爾時任美軍太平洋艦隊司令，曾為此和中國槓上)。此事件在中國外長赴華府會商胡錦濤主席與歐巴馬總統四月倫敦峰會的敏感時刻爆發，不但凸出美、中兩國戰略互信的基礎乃十分薄弱，更由於中國軍力近來加強南海經營與遠方投射，在東亞區域對比下相對形成優勢，美國為維護全球霸主地位，勢必捍衛向來美軍得以自由穿行的國際海域，對中國日益抬頭的民族自信與捍衛國家主權尊嚴的內在壓力，中、美兩方在南海區域存在爆發新的南海風雲的危機。

事發後，美國國防部宣稱一艘美國海軍「無懈」級（USNS Impeccable）海洋監測船8日在南中國海的國際水域進行海洋測量，船上毫無武裝且都是平民商務性質的船員，卻遭到一艘中國情報船隻以及數艘其他船艦包圍。然而「無懈號」的設計和裝備就是用於在南中國海搜尋潛艦，美國媒體就引述不具名的國防官員表示，「無懈號」當時的確是在「搜尋中國潛艦等威脅」；爭議的只是到底「無懈號」是在公海範圍或中國所宣稱的領海範圍。美國國防部3月9日發表聲明，指控中國船隻連日來在南中國海公海水域對美國海軍「無懈號」監測船進行圍堵，近距離「騷擾」美國海軍艦艇；另外，美國國務院也向中國遞交抗議信函，敦促中國「遵守國際法」。但中方所展現的卻是一種更堅定的態度，顯示今後中、美在中方認定的專屬經濟區內有關軍事活動的問題，中國不準備退讓。美國的報紙頭條充斥對「無懈號」事件的報導，輿論朝向逼迫高層領導人面對中、美在「海上行路規則」上的分歧，而不是繼續通過基層管道解決問題；因為在近十年來，中美雙方基層解決海上危機方面談得很多，但在真正建立制度性機制的問題上從未取得實質進步。2月20日美國太平洋司令部司令基廷上將在香港接受媒體採訪時指出中、美海軍正在討論更廣範圍的合作，尤其為解決海上行路規則問題，「一個初具雛形的倡議」已經提到議程中，似透露了與2月26至27日舉行的中、美兩軍對話有關。但另一方面，對於這次中美海上摩擦，美方沒有在輿論上進行任何克制，國防部內也對此事件大做文章，學者認為這是內部鷹派在給基廷一個下馬威，因為事件曝光打擊的是歐巴馬政府和國防部裡的對華溫和派；更值得觀察的是，已有輿論轉而大力抨擊歐巴馬的中國政策。

中國展現強勢南海護權行動

當馬英九總統推動兩岸和解的大陸政策，而一再遭到反對黨指責是賣台、向中國傾斜的親中政策；同樣的問題，也正考驗著歐巴馬。由於歐巴馬政府重視實務的接觸性中國政策，先前，人權組織已指責國務卿希拉蕊在中國人權問題上的退縮，不但對美國安全沒有帶來任何好處，反而被中國看作是美國示弱的表現。「無懈號」事件歐巴馬政府如處理不當，會導致美國以新保守勢力為主的集團向歐巴馬政府施壓，要求歐巴馬必須在堅持民主與人權意識上，持續對北京政府提出挑戰。由於歐巴馬改變前總統布希的反恐政策，關閉關島的囚犯中心，且宣佈自伊拉克撤軍，早已讓保守勢力非常不滿，歐巴馬目前推動的中國政策，有可能面對共和黨保守派的抹黑，譴責歐巴馬自己放棄對捍衛共同價值等意識型態的堅持，是對中國過度讓步的政策。如今南海再生事端，共和黨保守勢力的反彈，勢必更強烈。尤其有中國通稱號的傅立民（Charles W. Freeman Jr.）出任國家情報會議主席的任命案，在各方的反對聲浪中，被迫自己請辭後，歐巴馬的中國政策將遭遇新的質疑。「無懈號」事件對重新恢復的美、中軍事對話機制形成挑戰，也突顯出美、中在建立進一步夥伴關係之前，彼此戰略互信不足的內憂；在歐、胡首度峰會前，美國內部保守勢力勢必趁機抹黑歐巴馬的中國政策，要求歐巴馬不可在人權、西藏問題上對中國放手，並且應對中國可能涉及的軍售恐怖組織、甚至協助核能技術轉移等問題，進一步增加施壓，從而中、美關係也可能出現新的變化。

事實上，中國對南海海域展現出新的強勢作風，已引來美國國防部的高度關切。中國此次對美方海軍偵察船「無懈號」採取大動作圍靠的強勢舉動，除了對美國一再於中國沿海進行軍事監測表示不滿之外，背後還包含著中國與南海區域國家對領海主權範圍的鬥爭。美國國防情報局長梅波斯也在和布萊爾的同一項聽證會上表示，中國正強化在領土周圍執行軍事行動的能力。依據解放軍海軍副參謀長張德順的說法，最近菲律賓、越南和馬來西亞先後就南海主權問題與中國嗆聲，相繼挑起南沙群島的主權爭端，除有複雜的歷史遠因，另一個急迫因素是因聯合國關於海洋劃界委員會，要求各國在今年五月底前要上報各國對海洋島嶼和管轄海域的主權申請。張德順指責菲、馬等國借此機會企圖將侵佔中國海洋權益的行為合法化，如果對方捷足先登，聯合國對島嶼和領海制度一旦確立，將涉及島礁周邊數百萬平方公里海域的管轄權，對中國在南沙群島現有的主權海域將構成極大挑戰。無獨有偶，日本首相麻生太郎原定於3月28、29日訪問中國並舉行日中高峰會談，但麻生日前表示，「釣魚台是日本的領土，若被第三國侵略時，釣魚台是美日安保條約的適用對像」，此發言一出立即引起中國的反彈，麻生因而延期訪中。中國輿論進一步升高要求當局有必要在爭議地區加強威懾力，根據大陸「中新網論壇」問卷顯示，超過九成受訪者主張中國要對南海局勢采「武力威懾」。由於時間緊迫，中國在「無懈號」事件後，為宣示南海主權並保護漁業資源，首度派出由軍艦改裝的大型漁政船311號，負責大陸專屬經濟區的巡航任務，並於16日抵達西沙群島。該船同時肩負西、中、南沙的護漁護航，以及北部灣聯合監管和漁業突發事故等救援任務。

中、美在南海的衝突由來已久。由於南海區域內的小島，鄰近國家存有主權爭議，而海南島南端的三亞榆林海軍基地，部署了中國的新式核攻擊潛艇和彈道飛彈核潛艇；中國準備建立的航空母艦艦隊，也可能以榆林為基地。中、美在南海、黃海區域針對監測與反監測交手數次，雙方多半自我克制，但最激烈的是 2001年4月1日爆發EP-3偵察機事件；當時擔任美軍太平洋艦隊總司令的布萊爾指責中國戰機攔阻美軍飛機是「日益頻繁的不安全行為」。事件爆發後，布萊爾立即在檀香山召開記者會，指責中國戰機在過去幾個月來，多次攔阻美軍執行偵察任務，而且越來越過分，威脅到中國及美國飛機的安全。布萊爾指責中國必須負起撞機的責任，並且要求中國歸還人、機。但中方則譴責美軍侵犯領空，應立即停止在中國沿海的軍事間諜活動，並且要向中國人民及飛行員王偉的家屬道歉並賠償。由於EP-3迫降海南島，美軍人、機全在中國手中；最後，美國不得不由國務卿鮑威爾公開承認美方軍用偵察機在撞擊事件中「侵犯了」中國領空，並對此表示「抱歉（sorry）」；美國駐華大使普理赫向中國外交部長唐家璇遞交美國軍機撞毀中國軍機的致歉信後，12日中方才放走24名機組人員。美方要求中國不得登機，但中方不但登機，獲得機上珍貴的電腦參數等，還對該機性能徹底「研究」一番，到7月3日，才把拆卸後的EP-3還給美國運回。中方要求美方向中方支付100萬美元賠償費用，但美國只同意支付3.4萬美元，做為對中方在海南島對美方機組人員所提供服務的「合理給付」額，但遭到中方斷然拒絕，賠償問題至今仍是一個懸案，尚未解決。

南海風雲，中國挑戰美國全球霸權

自EP-3事件後，中、美雙方還上演網路駭客大戰，中國要求美國停止在中國沿海地區的偵察飛行，但布希揚言要用更先進的U-2偵察機恢復軍事偵察飛行。在2007年11月，中國潛艇故意在美國小鷹號航母附近浮出，最近也有報導指美國另一艘海測船「勝利號」也遭到中國船隻近距離跟蹤；此次「無懈號」事件，中方似進一步向美方傳達，對南海中方界定的專屬海域內，中國不打算示弱！而且美國一再在中國領海附近進行間諜活動，和歐巴馬政府標舉的美、中改善關係，提升並加強高層對話，重啟軍事交流與核技術交流等，形成不協調的雜音，中國必須讓美國知道，中國維護主權尊嚴的決心。然而，對以承擔全球性任務、與全球警察自居的美國而言，確保公海的航行自由至關重要，尤其南海一帶，新的恐怖組織在泰、印、巴基斯坦、乃至馬來西亞等地流竄，美國在此地區維持軍事霸權的存在，自有其考量；但偏偏選在中國領海爭議區活動，對中方而言，自是難以接受。中國認為美國目前的法定和實際海上行為不可接受，美國應該同中國談判，解決彼此在國際海洋法和專屬經濟區的行為限制上的分歧，在這些中國敏感的區域，美國必須將自己的行為限制在中國可以接受的界限裡，否則後果自負；但可以預見的是，美方無論如何不會在美軍的公海航行自由問題上輕易退步。

對南海爭議，中方根據1982年簽署的《聯合國海洋法公約》第58條第3款規定指出，各國在他國專屬經濟區上空行使飛越自由時，「應當顧及沿海國的權利和義務，並遵守沿海國按照本公約的規定和其他國際法規則所制定的與本部分不相牴觸的法律規章」。中方認為，一國飛機在另一國專屬經濟區上空行使飛越自由時，必須尊重沿海國的國家主權和領土完整，不得危害沿海國的國家安全與和平秩序，任何無視沿海國上述權利的行為都是對飛越自由的濫用。所有在其領海內的軍事活動都應該得到其批准。美國並不同意這樣的說法，美方強調《海洋法》第58款的前兩部分規定，對其他國家在專屬經濟區中關於航行與飛越的自由，並且以第87款有關公海航行自由的規定，主張中方所主張的領海區域屬於公海，中方無權干涉美軍的活動。按照美國方面專家的解釋，根據國際上對專屬經濟區的理解，中國在此有排他權利用這裡的各種經濟資源，包括捕魚、石油和天然氣開發等，但其他國家仍然在此有像在公海一樣的航行權。然而，北京堅持在專屬經濟區內，其他國家的船隻在此航行時不能有不友好的行為，比如進行間諜偵察行動，EP-3撞機事件就是在中國的專屬經濟區上空飛行才爆發的。

正因為南海區域主權範圍存有爭議，美、中對專屬經濟區範圍的劃定各自表述的結果，美國的飛機或船艦在有爭議的領域活動，就容易和中方槓上。美方堅持公海的自由航行權，但中國則堅持在其領海範圍內，不得進行不友好的軍事行動；尤其中方認定美國的海測船目標是偵查解放軍的潛艇。華府認為中國似乎過度運用國際法準則，積極伸張對經濟海域的權利；並且和過去相較，中國在南中國海的經營似乎更具侵略性。而中方則認為，不能一再容忍美方對中國領海及領空進行間諜活動的騷擾，中國要維護自己的南海戰略利益。中國反對美國海軍在中國領海加強軍事偵察和勘察活動，歐巴馬政府說要對華建立「正面、合作」關係，就不應該有這樣不協調的舉動；而且中國如果只是言辭抗議，美國可能會得寸進尺，在間諜船之後，就來間諜機。因而在南海中國認定的主權領海區域內，美國將面對新崛起的區域強權更直接的反抗，中國也堅定的要貫徹保護中方認定的領海。雖然中美爭執的表面是對國際法認知上的分歧，但在更深的層次上，美、中實際在進行權力的博弈，牽涉到敏感的南海區域兩強的對抗。

歐巴馬中國政策不會因無懈號事件而改變

先前，美國的人權組織已經指責國務卿希拉蕊在中國人權問題上的退縮，歐巴馬總統改變了前布希政府的伊拉克戰略，關閉關塔那摩囚犯中心，也讓保守勢力感到不安，「無懈號」事件的爆發正是向歐巴馬政府施壓的良機，華府很難向北京示弱；但也不致於和中國升高對抗。問題是，美國為救自家經濟，歐巴馬除了和中國密切合作外，根本沒有路走。美國新保守主義份子造成美國國內嚴重對立，在白種文化至上的催化下，把美國社會搞得變成(fifty-fifty society),兩極對立嚴重，歐巴馬強調要改變華府的政治遊戲，明顯的，將中國視為威脅，並應遏制與圍堵的主張，在布希總統最後兩年任期內，就已經放棄，而歐巴馬正依循布希留下的中、美交流機制前進，並且進一步擴大交流的領域與層級；如果保守勢力想藉「無懈號」事件向歐巴馬施壓，恐怕作用不大。歐巴馬政府非常可能選擇自我約束，減少在中方的敏感區域內的海、空軍事偵查活動，避免再度爆發不必要的摩擦與意外。

由於中國已取代德國成為世界第三大經濟體，預計再過五至八年將超過日本成為世界第二大經濟體，中國的政治影響力與日俱增，任何全球性問題離開中國是無法得到解決的。相較而言，美國的盟友——歐盟由於內部矛盾而無法形成同一個立場、同一個聲音，日本則由於歷史和自身因素而無法取信於亞洲，達到同中國一樣的政治影響力。美國勢必同中國合作來解決自身陷入的金融危機、伊拉克和阿富汗戰爭泥淖難以自拔的問題，及朝鮮、伊朗核問題、反恐問題、全球氣候變化、貧窮與疾病問題等都需中國協助、參與、合作才能順利解決。歐巴馬去年9月就曾撰文表示：「美中兩國有必要在經濟、安全以及全球性問題上繼續加深高級別的對話。」事實上，美國為解決面臨的問題，比任何時候都需要國際合作，而與中國的關係將成為美國今後幾年對外工作的戰略中心。中國已是美國最大的債主，只有中國才能使美國脫離金融危機；華盛頓必須體認，她正失去對中國發號施令的能力，而且隨著中國實力的增長，美國將無力（至少是在付出可接受代價的情況下）維持沿中國邊界地區的主導地位，因而類似侵擾中國領海的舉動，明顯是不明智，而且毫無助益，徒增中國人民對美國的不信任，並且增加兩國建立軍事互信機制的不必要的困擾。儘管兩國存在若干不可避免的分歧，但加強兩國關係卻舉足輕重，如果美、中願意相互容忍彼此的經濟和地緣政治抱負，兩大強國才可能建立雙贏的合作關係。

自1998年後，中美建立了《海軍合作協定》（Military Maritime Cooperation Agreement），討論兩國如何處理海上和空中的安全軍事作業，目前雙方重啟軍事對話交流，類似的南海衝突，可以在此對話機制中獲得緩解與協調，「無懈號」事件正好在雙方建立軍事對話機制時爆發，正好提供建立中、美軍事互信與解決爭端機制的機會，這應是在歐巴馬政府新舊政府交接過程中，出現的類似擦槍走火的意外。中、美關係仍是樂觀的，兩岸關係也不會因此一偶發事件而有所影響。中、美關係已經是當前全球最重要的雙邊關係，也是能否安然渡過全球經濟危機的關鍵，即使美國仍存在把中國視為威脅、而要求圍堵甚至遏制中國的保守勢力，但歐巴馬政府應仍會積極推動美、中關係的進一步前進，「無懈號」事件雖然造成若干衝擊，但應不致於改變歐巴馬推動與中國建立戰略夥伴關係的基本架構。◆