兩岸簽署經濟合作架構協議的時候到了

一　ECFA產生的深層背景

今天兩岸簽署經濟合作架構協議（ECFA）之所以成為議題焦點，不單純只是馬英九總統要實現他的競選政見，其實背後還存在著更深層的多項因素，也就是全球資本主義市場瀕臨崩解、中國社會主義市場相對優勢突出、東亞區域經濟整合浪潮興起，以及台灣的出口和經濟雙重衰退，遂迫使台灣不得不思考如何擺脫長期來作為對美國市場附庸的命運，以及為本身的生存發展而希望與中國大陸建立起一套「互利雙贏」的經濟合作新關係。

（一）美國資本主義市場陷入危機

近30年來全球資本主義的膨脹歷史，先是1970年代英國保守黨領袖柴契爾夫人的「Big Bang」執政，把國營企業民營化。接著是，1980年代美國老布希總統和前蘇聯領導人戈巴契夫聯手促成了「蘇東波」，推倒了東西德柏林圍牆，也瓦解了前蘇聯共產帝國，堪稱全球資本主義陣營大勝利。1990年代美國柯林頓總統不斷發展科技產業、擴充信用、維持低利率，後來的小布希總統任內更是讓財政部長魯賓和聯邦準備理事會（Fed）主席葛林斯班把資本主義市場發揮到極致，但最後卻爆發次級房貸風暴，雷曼兄弟金融集團倒閉，導致美國八大銀行家肥貓被國會議員痛批醜事。這之間，小布希總統的出兵伊拉克，走單邊主義，耗盡國家財政，更加速美國資本主義體制陷入危機。通用、花旗、AIG等企業集團都接受政府紓困，變成「官督民辦」，凱恩斯學派又當道了。

最近，小布希總統的前財政部長鮑爾森被霍普斯金大學延聘為客座教授，被指定研究的課題竟然是「資本主義崩解的可能性極其未來」！美國資本主義制度的脆弱性出現，市場的需求已嚴重衰退，這對向來以美國市場為主要出口對象的台灣，遭遇的挑戰是相當嚴酷。

（二）中國大陸成為全球經濟危機最後磐石

相對美國資本主義市場的脆弱性和日趨衰退，中國社會主義市場發展的優勢相對突出，並有可能成為全球經濟危機的最後磐石。回顧自1978年鄧小平宣佈改革開放路線以來，經濟落後的中國大陸，歷經江澤民、胡錦濤的先後領導，在30年後的今天，已躍升為全世界經濟大國之一，還持有龐大的美國公債，並很諷刺地成為美國最大的債權國。美國國務卿希拉蕊稍早前出訪中國，竟然未主動提及人權問題，顯然在美國眼中的中國已非昔日阿蒙。甚至，美國戰略專家布裡辛斯基還預測，將來全球不會再有什麼G8和G20，而只有G2，就是中國和美國！

近年來，面對美國次級房貸風暴不斷擴大為全球金融海嘯，各主要國家都紛紛採取貿易保護措施，包括調高關稅、設置進口障礙、對本國產業提供各種支持，使得全球經濟要在短期內擺脫低迷的難度更高。WTO悲觀預測，2009年全球貿易總額可能下滑超過2.1%。中國大陸則積極調整其固有的經濟政策，要把過去偏重發展出口，轉向發展內需和技術，並投入4兆人民幣進行投資來刺激內需，藉以彌補出口減少所帶來的損失。此舉必將對其國內消費產生明顯推動作用。日本企業公開宣稱中國大陸將是「全球經濟危機的最後磐石」，正全力搶攻其內需市場的流通業、食品業和節約能源等領域商機。英國外交大臣米利班德更公開宣稱，「世界經濟的答案在中國」。不容置疑的，今後的中國大陸將不只是「世界工廠」，更是「世界市場」，目前正遭受全球經濟衰退衝擊的台灣，又怎堪再被意識型態綁架，繼續坐失中國大陸龐大的內需市場機會？

（三）「東亞FTA網絡」壓縮台灣出口空間

現階段WTO全球多邊貿易自由化進展受阻，各種排他性區域經濟整合相繼登場。單在東亞區域內，以東協（ASEAN）為軸心所展開的各種區域經濟整合，已有形成「東亞FTA網絡」之態勢，「10+1」、「10+3」和「10+6」，以及東協經濟共同體等，將自2010年到2015年陸續實現。目前東亞各國都在競相撤除關稅，推動貿易便捷化，既降低了生產和貿易成本，也帶動更多貿易和外來投資。至於無法參與任何形式的區域經濟整合的台灣，因必須被課徵較高關稅，以及受制於較複雜的貿易行政手續，市場競爭力相對低落，漸有遭邊緣化之危機。

近幾年全球主要國家市場的需求衰退，已嚴重衝擊中國大陸的出口結構，為此中國大陸積極深化實施市場多元化戰略，並藉由對外推動FTA戰略，大力拓展開發中國家和周邊國家市場機會，以轉換美國市場的進口需求。目前中國大陸對外簽訂的自由貿易協定（FTA），生效實施的有七個，由於關稅撤銷或降低，大幅帶動與相關簽署國的雙邊貿易，相對地也有部分取代了台灣對中國大陸的出口，此一情況還會隨著更多國家與大陸實現FTA而持續惡化。

二　深化兩岸經濟合作的必要性

台灣的經濟成長一直來都很仰賴出口這座引擎，如今全球各國都面臨出口衰退和進口需求劇減的雙重威脅，經濟成長也出現嚴重撞壁現象，連動地導致台灣的出口引擎失靈，經濟成長受挫。特別是，WTO多邊貿易自由化進展嚴重受阻，各種排他性區域經濟整合相繼登場，今後台灣要擴大傳統的出口市場客觀上有其困難度。反倒是，近年來海峽兩岸關係緩和，加上大三通的運輸便捷性，台灣要前進中國大陸市場相較其他國家擁有客觀的競爭優勢。

基本上，兩岸的產業分工系屬於東亞產業分工體系的一部分，其特性是：日本、韓國和台灣企業赴大陸投資，把生產的最後一道工序轉移到中國大陸，而中國大陸則從上述國家大量進口零組件、中間財，製成產品後出口到美國市場，目前這種「大三角」貿易結構已因美國次級房貸風暴而開始動搖，連帶地大陸對美出口衰退，加工貿易結構受到波及，已使得中國大陸的經濟成長開始回跌，並調整經濟產業政策，希望透過擴大內需來以彌補出口美國市場的衰退。正因為在全球貿易保護逆流當中，中國的加工貿易出口愈加困難，不但已傷及在中國大陸台商的出口，也間接影響台灣對中國大陸的出口。因此，面對全球市場已發生對我們不利的變化，以及中國大陸經濟產業已轉型為擴大發展內需，台灣更不能以舊思維來看待新形勢。

理論上，兩岸都已加入WTO，兩岸經貿交流應可正常化才對，但因過去八年台灣社會內部統獨對立，意識型態當道，許多原本有助兩岸經貿交流正常化的政策，因無法客觀討論，而喪失兩岸和平發展、優勢互補、互利共生的機會。最近輿論對兩岸簽署ECFA，更出現不同政治立場的激烈爭議，若從辯證發展的角度看，這確是一個政策在形成多數共識之前的必要矛盾。但如果正確認識當前全球經濟大環境的負面因素，已對台灣整體出口貿易成長帶來嚴峻挑戰，就更能理解籤署ECFA應是最能及時維護台灣利益的較佳選項之一。

何況，中國大陸的國家領導人胡錦濤和溫家寶都已對促進兩岸經濟合作表達出善意，並藉由擴大內需的「家電下鄉」政策下訂單給台商，以及「百萬人游台灣」的具體行動來協助台灣經濟復甦。其實，這些動作本質上就是兩岸尚未簽署ECFA之前，中國大陸單方面提供給台灣的「提前收穫（early harvest）」。

三　兩岸ECFA可能涵蓋的內容

目前政府有關部門正準備就兩岸簽署ECFA向各界尋求共識，也就是才剛要進入論證階段。但根據馬英九總統的說法，所謂架構協議會先界定清楚範圍，但不會一步到位，雙方有共識的先簽出來。對台灣而言，有急迫性的產業如石化、汽車零件、紡織和機械工業要先談。另外，相關協議的內容很廣泛，可能包括關稅、非關稅、投資保障、避免雙重課稅、智慧財產權保護、爭端解決機制等，但兩岸不是都有共識，要有共識的才先作。不過，敏感的農產品和勞工則不會對中國大陸開放。

至於未來兩岸簽署ECFA的內容又可能包含哪些項目？由於任何形式的區域經濟整合和經濟合作，都是在WTO架構下，根據GATT第24條和GATS第5條，或依照授權條款（Enabling Clause）所簽署的自由貿易協定（FTA）或區域自由貿易協定（RTA），在本質上並沒有什麼不同，都是屬於「WTO+」，即撤銷或調降區域內貨品關稅和非關稅貿易障礙，以及服務貿易管制的鬆綁，提前推動跨區域貿易自由化、便捷化。這就是傳統的、古典的FTA。

現階段WTO多邊貿易自由化杜哈回合談判挫敗，各國為維護其在國際市場的貿易利益，紛紛根據本身的經濟產業條件，對外推動各種形式的經濟整合，撤銷或調降區域內貨品關稅和非關稅貿易障礙，以及服務貿易管制的鬆綁，甚至擴大到貿易便捷化、電子商務、無紙化貿易、e化通關、投資自由化、檢驗和認證相互承認、金融合作、人員交流和移動、旅遊合作、智慧財產權保護、中小企業各項產業合作、科技合作、各類經濟項目合作，甚至學分相互承認，共同開發第三國市場等。這就是所謂的現代的、綜合性的FTA。日本與新加坡、日本與東協的「經濟夥伴協定（EPA）」、新加坡與印度的「綜合性經濟合作協定（CECA）」、中國大陸與港澳的「更緊密經濟夥伴關係安排（CEPA）」、韓國和印度簽署的「綜合性經濟合作協定（CEPA）」等，都是這一類的FTA。未來兩岸的ECFA，即可兼具兩岸特色，並朝此一方向談判。

至於兩岸的ECFA與中國大陸與港澳簽署的CEPA又有何差異？其實，中國大陸與港澳雙方都是以WTO個別關稅區地位來簽署CEPA，但因港澳是中國大陸的特別行政區，所以CEPA是具有「一國兩制」特色的大陸境內不同關稅區的自由貿易區。由於兩岸在WTO架構下分屬不同個別關稅區，加上台灣並非「法定」的中國大陸特別行政區，所以台灣推動簽署兩岸ECFA，最後極可能以加入WTO的名稱「台澎金馬個別關稅區（簡稱「中華台北」）」來簽署，因此在政治義涵上與中國大陸與港澳的CEPA不能等同視之。不過，正因為中國大陸與港澳的CEPA具有「一國兩制」特色，所以沒有賦予港澳有採取反傾銷、反補貼措施和爭端調解機制之權利，以迴避將來在WTO場域形成中國大陸與港澳因貿易糾紛而對立的局面。將來兩岸談判簽署ECFA，這些問題恐怕才是最棘手的問題。

至於當年中國大陸為了順利加入WTO，對一些不願承認其市場經濟地位的歐美國家做出的讓步，即在入會議定書中列有歧視性的特定條款，港澳則是不能適用的。屆時台灣能不能適用這些特定條款，還必須談判。另外，中國大陸與港澳的CEPA的內容可以逐年補充，還可自動涵蓋更多中國大陸與外國或地區簽署任何經貿關係協議所提供的優惠措施，如2010年中國大陸與東協建立自由貿易區，屆時港澳即可享有中國大陸提供給東協國家一樣的好處。因此，推動兩岸ECFA，理應可爭取同樣優惠待遇。

四　兩岸ECFA有助台灣對外關係發展

除了兩岸經濟合作之外，簽署ECFA更有助台灣對外關係發展。胡錦濤的胡六點已強調，建立更加緊密的兩岸經濟合作機制進程，有利於台灣經濟提升競爭力和擴大發展空間，有利於兩岸經濟共同發展，有利於探討兩岸經濟共同發展同亞太區域經濟合作機制相銜接的可行途徑。兩岸若順利簽訂ECFA，從台灣的角度看，最有利於接軌亞太區域經濟合作機制，特別是在APEC場域（台灣系以「中華台北」名義加入），兩岸即可繼2008年的災難合作，擴大到貿易投資自由化和便捷化、經濟技術合作、無紙化貿易、中小企業、數位機會、氣候變遷、金融合作、智慧財產權保護、認證相互認證等較大範圍的部門別展開合作，同時可替台灣參與「亞太自由貿易區（FTAAP）」創造有利條件。

另外，兩岸簽署ECFA的進程，應有助於台灣與新加坡、美國、歐盟、東協國家、日本等貿易夥伴洽簽各種形式的雙邊經濟合作協定。譬如在推動與新加坡洽簽FTA方面，對方曾要求台灣先改善兩岸關係，如此中國大陸才沒有阻擾的正當性。在推動與美國的FTA，對方也是希望台灣先與中國大陸建立經濟協議，才有機會討論台美FTA。在推動與歐洲的FTA，布魯塞爾歐盟智庫丹麥經濟研究所繼稍早研究完歐盟與韓國簽訂FTA效益評估，後來因兩岸關係改善了，又進行一項歐盟與台灣的「貿易提升計畫（TEM）」研究，結論相當正面，有利雙方進一步洽簽TEM、甚至FTA。目前新加坡對此事很重視，已向歐盟方面詢問研究結果。

五　結　語

綜合上述，美國的次級房貸風暴，已衝擊到中國大陸製品對美國市場的出口，其出口成長呈現大幅衰退趨勢；而隨著風暴進一步發展和擴散為全球金融海嘯，將來中國大陸製品對歐洲和其他開發中國家的製品出口也會受影響。特別是目前世界主要國家為因應全球金融海嘯，已陸續採取貿易保護主義措施，甚至有民族主義化傾向，總的外部市場需求的衰退，將導致中國大陸調整出口結構，因此中國大陸已積極深化實施市場多元化戰略，包括藉由對外推動各種形式的FTA和經濟整合，大力開拓開發中國家和周邊國家市場機會，以轉換美國市場的進口需求。這之間，也就對兩岸經貿關係帶來嚴酷的挑戰。

特別是，在兩岸產業分工格局下，長期來穩定的台灣－－中國大陸－－美國「大三角」貿易結構，如今卻因美國次級房貸風暴和全球金融海嘯而動搖了。近年來因中國大陸出口美國的衰退，加工貿易受到波及，已牽動中國大陸台商出口困難，甚至倒閉或撤資，最後連帶台灣對中國大陸出口衰退。再加上中國大陸積極對外推動各種形式的FTA，帶動與相關簽署國的雙邊貿易，其間也有部分取代了台灣對大陸的出口，更加速台灣對大陸出口衰退程度。從中國商務部的資料顯示，台灣出口大陸在大陸對外貿易的市場結構所佔比重已從2002年的12.9%，逐年下跌到2007年的10.6%。2008年的跌幅更嚴重。今後台灣若不能積極推動兩岸經貿合作，簽署兩岸ECFA，此一出口衰退仍會持續惡化。

至於簽署兩岸ECFA，並非可一步到位。根據國際間已實現的各種區域經濟整合的過程，都是要經過一番漫長時間談判，正式簽約了，也會分階段、約在10年內逐步撤銷或調降貨品關稅，同時還允許保護本國弱勢產業和敏感產品（農產品）項目不開放。因此，簽署ECFA對台灣的經濟產業生存發展有正面意義，可以立即獲得活水般的好處，並可以分期付款般來因應負面衝擊。瞭解了兩岸ECFA的真諦後，應可大聲說「兩岸簽署經濟合作架構協議的時候到了！」 ◆