從CECA到ECFA：台灣經濟往哪裡去

一、前　言

「綜合性經濟合作協議」(Comprehensive Economic Cooperation Agreement, CECA)最早出現在馬蕭競選白皮書。自從新政府上任後，馬總統積極落實競選主張，尤其兩岸經貿關係日益增溫的情況下，兩會研擬CECA相關議題的時機逐漸成熟而成為媒體、大眾關注的焦點。《華盛頓時報》於今年2月21日的報導指出：CECA是兩岸經濟全面整合的起點，也是兩岸邁向最終統一的必要條件。此番言論引起民進黨大加撻伐，與大陸簽訂CECA是否矮化台灣主權？是否邁向終極統一？等等猜疑讓閣員視CECA為禁忌，不敢多談；最後馬總統不得不親自定調為「兩岸經濟合作架構協議」(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)。暫且不論CECA或ECFA名稱之差異，根據經濟部的說帖，推動ECFA的原因有三：第一是為推動兩岸經貿關係正常化；第二是避免台灣在區域經濟整合體系中被邊緣化；第三是促進台灣經貿投資國際化。台灣經濟以出口為導向，如果完全被摒除於各個自由貿易區之外，產品必定因為高關稅而缺乏競爭力，進而喪失經濟成長的動能。很明顯兩岸經貿關係正常化，不但與中華民國經濟國際化有直接關連，更與長遠經濟成長的空間劃上等號。

大前研一在《中華聯邦》一書中大膽預測，在大陸的「磁吸效應」下，周邊國家如不善用機會，與中國形成合作夥伴關係，勢必被邊緣化。從目前世界經濟發展的趨勢，預言正在逐漸實現中。台灣就地理位置的毗鄰與文化傳承的淵源，自然比其他國家或地區與大陸有更優越的經貿活動交流基礎。然而1996年李登輝先生提出「戒急用忍」主張，2000年民進黨以「積極開放、有效管理」接替，台灣從此陷入主權意識型態的泥淖中，以致無法確實掌握有利的契機。從CECA轉變為ECFA，是為了不想落入「矮化主權」或「邁向統一」的爭議，還是因為可以更順利推動兩岸經貿關係的正常化，實有必要深入剖析之。

二、兩岸經濟協議對台灣的重要性

由於世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)的運作未能普遍獲得會員國的認同，區域經濟體如歐盟、北美自由貿易區的影響力便逐漸加重。亞洲在1997年金融風暴後，也深化共組經濟合作組織的想法。譬如日本在亞洲區內貿易比重，由1998年的35.7%上升至2008年的45%。中國大陸在2008年對亞洲貿易的依存度亦高達53.6%。目前，亞洲最重要的經濟合作組織為東南亞國協(Association of South East Asian Nations, ASEAN，簡稱東協)，成立於1967年，原始會員國包括印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡以及泰國，其後加入柬埔寨、寮國、緬甸、越南和汶萊。2002年11月4日，中國與東協共同簽訂了《中國與東協全面經濟合作框架協定》。日本與東協在2003年簽署《東南亞友好合作條約》，韓國2005年與東協簽署《東協、韓國經濟合作框架》，成為「東協加三」的起步。紐西蘭、澳洲與印度與東協之合作關係也蓄勢待發中。然而台灣迄今不能和亞洲任何一個國家商議經濟合作協議，之前曾有機會與新加坡簽訂FTA(Free Trade Agreement)，並且取得進入東協的敲門磚，卻在前外交部長的不雅言論中喪失。

台灣經濟研究院的研究報告指出，東協加一對台灣經濟及產業的衝擊如下：GDP下降0.019%，投資下降0.359%，出口下降0.303%，進口下降0.687%，紡織業衰退2.128%、石化業衰退1.35%、電子產業衰退0.237%、營建業衰退0.257%。延續去年的金融危機所導致的經濟衰退，台灣不但出口大幅衰退、失業率也不斷竄升，若再加上被阻隔在區域經濟體之外，台灣的經濟前景確實堪慮。無庸置疑，兩岸經貿關係正常化已經是當前提振與發展台灣經濟的關鍵，而且有必要掌握時程，盡快達成。

三、從CECA到ECFA

馬政府上台後積極與大陸建立穩定開放的經貿關係，有人謂之「過度向中國傾斜」，因此「CECA是邁向統一的必要途徑」的言論更加劇各方的疑慮，以致馬政府不得不從CECA轉變為ECFA。兩者主要的差別在於：ECFA由易後難、循序漸進、開放項目與保留措施雙軌推進、建立風險管理機制。ECFA談判方式以有共識項目談降關稅，有爭議的項目未來再慢慢談，不像CECA綜合性的大面向。預期兩者全面落實經濟合作的時程有長短之分，自然可以降低「急統」的疑慮。事實上，不論CECA或ECFA都只是名稱的差異，譬如，台灣不能接受更緊密經濟夥伴關係安排(Closer Economic Partnership Arrangement, CEPA)，因為它屬於一個國家內的安排（如中國與港澳）；中國大陸也不願意與台灣簽署自由貿易協議FTA，因為那是國與國之間才會簽署的協議。然而依據WTO的規定，不論CECA、CEPA或FTA都屬於區域性貿易協定(regional trade agreement, RTA)的一種。所以就經濟效果而言，從CECA到ECFA根本沒有差異；但是對於台灣經濟的長期發展卻可能有不同影響程度。

中港澳CEPA的進程分為六階段，第一階段逐步開放中國各城市人民赴港澳旅遊，第二階段開放大陸專業證照給港澳人士取得，第三階段開放部分服務業人員交流，第四階段逐步對港澳開放人民幣及保險業務，第五階段實施貨物零關稅，第六階段開放法律、金融、建築等行業進入中國市場。若以ECFA高舉的原則進行會談，兩岸經貿關係正常化時程顯然還需要一段很長的時間，尤其經濟活動具有延遲效應，如去年開放陸客來台觀光，真正的人潮遲到最近才出現，對台灣經濟的貢獻當然有待評估。此值全球經濟衰退期，若兩岸經貿關係正常化的時程能與全球景氣復甦期同時並進，則更容易顯現經濟合作協議的正面效益。因為中港澳CEPA實施的前兩年正逢全球景氣復甦期，大陸的開放觀光促進港澳在就業的成長遠遠高於預期。過去將近13年的空轉已經讓台灣失去太多談判籌碼，如果不能加快腳步，要在維持台灣主體性的前提下，與大陸簽署ECFA/CECA已經越發困難。如果過於拘泥名稱而忽視實質內容，就是捨本逐末了。

四、結　語

台灣雖然資源有限，卻善於利用勤奮的技術勞工以及靈活的經營策略，由代工起家，進而發展出自有品牌，創造「台灣奇跡」。過去出口是經濟命脈，未來還是一樣，因為天然稟賦有限是不會改變的事實。在WTO的規範下，區域經濟體因為地利之便逐漸興起，區域內貨物往來免關稅，人員互相交流、彼此業務開放，區域內經濟蓬勃發展；區域外的貨品不得其門而入，有識者無不積極爭取簽訂經濟合作協議。台灣過去與大陸處於敵對狀態，因此只能在各個經濟合作組織的夾縫中尋求生存的空間。但是隨著兩岸關係的改變，為了不讓台灣成為經濟孤兒，實有必要掌握時機，透過兩岸經貿關係的正常化，與各個區域經濟體拓展各種經濟合作關係。不管與大陸簽訂ECFA或CECA，馬政府都應該實事求是，必須以建構兩岸雙贏、民間政府雙贏的兩岸經濟合作機制為目標，尤其應該先做好內部溝通才對外發表，以免流於在名稱上大做文章，卻無法盡收實質效益。刻意以統獨議題阻擾兩岸經濟合作協議推動的人，必然成為全民公敵而遭唾棄，因為台灣經濟必須以兩岸為基礎，才能放眼國際。◆