「活路外交」的前景與檢討

馬英九就職已滿一年，民調滿意度從開始一路走軟，到最近因為股市回春，才反轉向上。其中又以兩岸與外交政策較受人民支持。五月中旬的《中國時報》民調，馬的兩岸政策獲得人民57%的肯定，外交政策也獲得48%的支持，其實這兩個政策互有關聯。若非兩岸政策正確，馬英九的「活路外交」哪裡能締造如此佳績。

猶記得上個世紀九○年代中期，當台灣各界熱烈討論「兩岸政策」與「外交政策」究竟孰重孰輕之時，筆者就曾為文提出：「台灣重返國際社會最短的道路是經由北京」。這也就是說，不僅在位階上「兩岸政策」高於「外交政策」，在實務上「兩岸政策」也是落實「外交政策」之基礎。逆其道而行，不但外交關係難以突破，兩岸關係也將因此惡化。

李登輝與陳水扁時期反其道而行的結果，外交上即使一時有所斬獲，但所費不貲，而且難以長保成果。而兩岸關係，甚至台灣的國際關係皆因此逆轉，此段史實不能不記取。

一　改弦易轍，外交活路顯現

馬英九競選總統時提出「活路外交」主張，也就因此叫人格外重視。所謂活路外交，主要針對雙邊外交與多邊國際參與而言。至於雙邊實質關係的拓展，雖然也不能免除大陸的干擾，但程度上較不嚴重，本文將予略過。「活路外交」理論上有三個層次。第一、要化解兩岸敵意，找出共同語言，塑造兩岸互信。如此才能創造條件，改善兩岸關係，使其從零合走向雙贏。第二、外交休兵。也就是說兩岸在各自對外的雙邊外交關係上採取凍結現狀的政策，不再灑大錢互挖牆腳，增加敵對，影響兩岸關係正常發展。第三、開拓台灣參與多邊國際組織的機會。經由兩岸關係的改善，寄望大陸在「九二共識」的基礎上，對台釋出善意，滿足台灣人民的渴望。

馬英九就職一年後檢視此一政策，可以說成績斐然。雙邊外交關係上，如今依然維持著馬就任時的23個邦交國。原來傳說關係不穩，甚至可能生變的數個國家，如巴拉圭、巴拿馬、宏都拉斯等，如今大致都穩定了下來。

在爭取世界衛生組織大會(WHA)觀察員的議題上，李扁二人衝撞了12年之久，始終無緣參與。現在大陸展現善意，同意馬政府在「中華台北」的名義下，以觀察員資格，逐年邀請的方式，出席WHA一年一度的年會，當然是一大突破。

除此之外，一年來大陸同意具有高度政治色彩的前副總統連戰出席亞太經合會(APEC)的元首高峰會，候任副總統蕭萬長、前監察院院長錢復先後率團出席博鰲論壇等，也都是李扁時代無法想像之事。甚至連台美實質關係也因此大幅好轉。這種政策正確，一通全通的結果，實在令人欣慰。所以前引中時民調，有48%的民眾對此結果表示滿意，不滿意的只有25%。

二　「活路外交」有隱憂

雖然截止目前，「活路外交」政策成績亮麗，但是任何政策都有其極限，持續全速前進恐怕就不見得會那麼順利。原因如下。

第一，目前的外交成績完全靠大陸善意給予。在兩岸實力相差懸殊情況下，台灣在外交上可以說毫無籌碼。雙邊外交休兵固然要靠大陸配合，多邊空間的開拓也要靠大陸的理解與協助。截止目前，大陸為了幫馬英九穩住政權，讓兩岸關係能在「九二共識」上順利前進，無論是經貿或外交，配合度都十分高，「要就給」，是現實的寫照。

但是外交畢竟與經貿不同。經貿利益上即使吃虧，大陸也願意給，因為不傷及原則，好處也是給了自家人。但外交上就不同。雙邊外交關係的休兵還可以喊停，多邊國際空間的給予，若要收回就沒有辦法操控自如。此次WHA觀察員之所以採取逐年邀請模式，就是因為大陸有這層顧慮，必須預留後路。

第二，大陸對台灣政局變化的不確定性十分擔憂。台灣政局一向變化多端。雖然民進黨目前陷入派系、路線、挺扁反扁、領導人地位不穩等重重困難，但從五一七南北聚集的人氣來看，其實力也不容小覷，誰也不能排除政黨再度輪替的可能。如果獨派再度執政，那今天給台灣的國際空間，未來就會被獨派操作來反中，損及一中原則這一核心利益。

第三，即便政黨再度輪替有一定困難，那也不表示馬英九的政策不會受在野的影響。見綠矮三分，是馬英九給人的深刻印象。雖然馬英九改善了台美雙邊關係，維持邦交國的數目不減，甚至被邀為WHA的觀察員，但民進黨不僅未給掌聲，反批馬英九傾中賣台，有損台灣主權，外交籌碼盡失云云。可以想見民進黨在參與國際組織議題上將對馬政府持續施壓，馬政府如果頂不住壓力，或者自己也見獵心喜，不細思量大陸的顧慮與心態，在此一議題上繼續往前衝，則「一要就給」，全面配合的慣例就會打破，兩岸也會因此出現嫌隙。

三　「活路」慢行，小心顛簸

基於上述原因，我們強烈建議馬英九：「活路外交」政策的步伐不妨放緩。一方面要避免在民進黨的激將下，繼續在參與國際組織一事上向大陸再提要求，另方面今年9月也千萬不要再推「參與聯合國專門組織活動案」。原因也很簡單。

第一，過去一年內大陸在外交上已給了台灣許多好處，大陸內部對此政策看法並不一致，大陸需要時間做驗證：一來觀察馬英九及國民黨的執政是否能長長久久；二來觀察馬英九是否有心、有力，逐步扭轉台灣統消獨長的趨勢，還是一切順其自然，無所作為；三來觀察台灣獨派勢力未來的發展動向。在這些問題沒有看出端倪前，寄望大陸進一步開放台灣參與其他國際組織活動恐怕不切實際，即使是由WHA到WHO也是困難重重。

第二，在時機未成熟前，馬英九的持續要求只會傷到自己。一則新要求估計將很難得到大陸的積極回應，二則提高人民期待而又做不到的政策只會傷及自身信譽，三則大陸可能因此覺得馬英九軟土深掘，沒有智慧，四則兩岸的和協關係可能將受到反噬。聰明如馬英九者，應否考慮暫時收手，等待更好的時機？或透過管道先試探大陸的意願呢？

四　「活路外交」需有新的作為與方向

「活路外交」要走得順遂，王毅所說的十六字箴言，即「共同努力，創造條件，相互協商，逐步解決」，值得玩味。

已知的情況是，目前在雙邊外交上，大陸對有意與其建交的中華民國邦交國，不僅會暗示或明示拒絕，而且還會知會馬政府，讓馬政府設法從容因應。這是何以傳聞不穩的中華民國邦交國並未離台北而去的主因。不知道這種情況是由國安單位或是外交專責單位處理？另者，設想如發生中華民國邦交國不以與大陸建交為代價，執意要與台北斷交這一最壞的情況，馬政府又應如何處理？是否應該先做沙盤推演？還是把責任推給大陸就算了？

在多邊參與上，這一次WHA的突破，相信兩方事前一定做過溝通協調，瞭解彼此的困難與顧忌，所以才能達成折中安排：大陸讓WHO秘書長直接發函邀請，給足台北面子；馬政府則接受逐年邀請模式，不為己甚；雙方對外界都不作說明引伸。這是極好的協商模式，符合王毅那十六字的精神。希望以後新的案例都可以比照辦理。

另外，記得馬英九喊出「外交休兵」時，有人批其「外交休克」，有人調侃其「外交休息」。其實「休兵」並不是無所作為，外交官也不應因「休兵」而無所事事。

李扁時代外交人員不是忙著應付邦交國獅子大開口的需索，就是追著邦交國為李扁的聯合國案、世界衛生組織案來提案、連署、發言，再不就是為元首出訪作安排。「台灣要走出去」，其實是李扁個人要走出去，藉機推銷台獨，爭取國內選票。因此，過境巴黎機場也好，紐約多睡一夜也好，甚至編個加油的理由降落阿姆斯特丹也好，都是些毫無意義的事。花錢當冤大頭，無關痛癢，反正民脂民膏。

其實外交主要是爭取國家與人民的利益，「走出去」也並不是元首的專利。休兵後的外交，可以把部分重點放在爭取國人出國免簽證上。不跟別人比，至少可以與香港人比一比，以爭取134個國家與地區免簽證為目標。以目前國人只有三個國家(日、新、英)可以免簽證前往而言，此一工作有夠台北各地駐外人員忙的了。

現代外交官除了傳統的代表、談判、情搜、保僑等任務外，更重要的恐怕是為本國企業與人民開拓商機。我們的外交官現在可以把過往做虛功的時間精力節省下來，全力為台灣經濟找出路，拓商機，做點對國家人民有益的實功。

經過李扁十幾年錯誤的、務虛的、徒勞的外交政策捆綁，政權輪替後，很多外交官恐怕在意識型態上都還有點錯亂，一時難於調整，所以部長答詢時才會說「可以接受雙重承認」。這種情況必須嚴肅對待，加以糾正。再者，外交官在退休後可能隨成年孩子居住國外，因此想方設法要辦一張綠卡也是人情之常。但是尚未退休或即將新任還去辦卡就有點說不過去。外交人員不僅自己要知所進退，對其他政治人物的綠卡也該速查速報速結。這些是馬政府應當檢討整頓的。

2009.05.21脫稿◆