港澳地區的一國兩制對台灣的適用性(上)

一、前　言

自從中共的對台政策改採「和平統一」以來，為了明確其政策的基本原則和政策內涵，中共領導人因應兩岸關係不同時期的形勢，提出新的對台工作方針；1979－2009年之間，先後有了「葉九點」、「鄧六條」、「江八點」、「胡六點」等說法，而每一工作方針，都是指導中共對台政策長期的方向和目標。〔注1〕而去年兩岸「三通」基本已經完成，兩岸的和解也積極推進；在此同時，國際格局隨著中國國力的快速提升而顯現出巨大改變，在此背景下，2008年歲末，中國國家主席胡錦濤在紀念《告台灣同胞書》發表30週年的座談會上發表名為「攜手推動兩岸關係和平發展，同心實現中華民族偉大復興」的講話，讓一國兩制在兩岸關係上再掀討論熱潮。

過去，鄧小平在1982年期間提出的「一國兩制、和平統一」，期望能解決歷史遺留問題。而一國兩制的政策也先後在1997、1999年於香港、澳門具體體現；從中國的立場而言，總是期許這一個政策的體現能夠帶給台灣地區實踐的榜樣。進一步來看，根據港、澳的《基本法》規定，該二地區作為中華人民共和國一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。然而，儘管鄧小平對港、澳的回歸思考確實具有前瞻性的眼光，但是由於台灣的主客觀情況與港、澳的情況有很大的不同，究竟一國兩制的實踐有多少程度能夠套用在台灣問題上呢？這是本文所要探討的第一個問題。

縱觀幾千年的歷史，歷代中國概都以「王道」治天下，允許並尊重不同文化及政治制度並行；西藏、蒙古、朝鮮、安南等都曾為中國的一部分，歷代的天朝並沒有派出朝廷官員擔任各地區的領導人，而是尊重各自的政治制度，自然形成「多制」的局面，這種一國多制的國家結構，從西方的體制型態來看，其實就是「邦聯制」或「聯邦制」。〔注2〕而對於兩岸之間政治體制的適用問題，連戰曾在2000年總統大選時提出「邦聯制」的想法，海外學者鄭海麟也曾就聯邦制統一中國的可行性做過探討，並針對「多體制國家」的概念做深入分析，一方面對當前分裂的現況做客觀描述，卻又沒有放棄一個國家的中性概念 。〔注3〕

綜觀目前環境，台灣面臨了幾項難解的困境：政府財政的極度短缺、產業空洞化、經濟運作在國際體系內邊緣化、政治意識衝突造成的社會兩極化。處此情境下，台灣的新政府無奈地大膽設想：只要兩岸關係正常化，族群問題就能減緩、經濟也期望能避免邊緣化，藉此提升各國對台灣的信心，進而對台灣增加直接投資，帶動國內股市、房市等經濟發展，政府也才能藉稅收增加解決財政問題。事實是否真能如此順利？這一切都還有待觀察。從比較長遠的角度來說。到底「一國兩制」是否真的可以為台灣的困境解套，進而走出一條不一樣的發展路線？這個問題的解答攸關著「一國兩制」是否值得台灣人民的期許。

二、一國兩制的規範與限制

根據中國提出的官方立場以及港澳兩地《基本法》的規定，「一國兩制」的政策方針就是「在一個國家體制內，實行兩種制度」，對像是以香港、澳門、台灣作為中華人民共和國一個享有高度自治權的特別行政區域，直轄於中央人民政府；在自治區內可以採取不同於中國內地的社會主義，實行原有的資本主義制度。對於「高度自治權」的定義，也需要因地制宜，台港澳三地則可能享有不同的權限。

港澳地區的一國兩制原則是依據《基本法》、《中英聯合聲明》的內容，透過中國全國人大的立法將之具體化，其規定的基本架構原則上相同。綜合來說，關於中共中央負責的事務有三，即外交、國防、行政長官與主要官員的任命權；而特區政府負責的事務則為行政管理權，即組織特區政府及聘用公務員的任命權；制定特區法律的立法權；擁有獨立司法權與終審權；規畫特區的經濟、貿易和金融制度、發行特區貨幣、獨立稅收制度等的獨立財政權。另外也依特區需要設定相關權力以維護特區社會治安；保障特區人民各項權利、自由、私有財產、企業所有權、合法繼承權、以及吸引外來投資；保持自由港以及航運管理，以及單獨的關稅地區展開對外經濟貿易的權力。同時也保有對外經濟、文化關係的自主權，包括：保持國際金融中心，繼續開放外匯、黃金、證券、期貨等市場，資金進出自由，並得以「中國香港」、「中國澳門」的名義單獨向各國、各地區及有關國際組織發展經濟、文化關係，簽訂有關協定，亦即有權與其他國家或地區建立互利經濟關係。

簡言之，港澳特區交出政治性的外事權，其餘經濟、貿易、文化等則由特區政府根據需要自由發展；交出國防，也就是中央派軍隊駐守，而社會治安的維護仍由特區負責。比較有爭議的權力劃分，應該是中央保有行政長官與主要官員任命權的部分。一般認為，若官員經由中央任命，則對於特區的自治權必然會大打折扣。而最令人擔心的是港澳地區的一國兩制是一個有期限的制度實行，也就是一國兩制的政策在港澳地區實行以五十年為期，屆時是恢復中央制度或是繼續一國兩制還是未知數。

至於中國對台灣所宣示的「一國兩制」觀點，1979－2009年之間，先後有「葉九點」、「鄧六條」、「江八點」、「胡六點」等原則性的說法，其中對於港澳與台灣最大不同點在於是否派軍隊駐守與台灣政府的人事自主權兩部分。另外，中國對於施行期限也隻字未提，僅提出「在一個中國的原則下，什麼問題均可以討論」〔注4〕的寬容態度，或許條件雖好，問題是互信不足。

三、港澳地區一國兩制對台灣的適用性

港澳地區的一國兩制，是否在台灣可以適用？一個制度的適用與否，經常跟一個地區的歷史背景、身份認同以及地區經濟發展等等有關，因此本章將從三地的三個面向探求之。

以香港的情況來看，香港是從作為英國殖民地而回歸中國的；在回歸以前，香港受到了西方思想的洗禮並被殖民統治長達將近一百五十年之久。英國在統治香港的時期，主要是透過香港的對外貿易以促進英國的經濟發展為考量，並且為確保英國人在香港治理的權益，無論是行政或立法的相關機構均以英國人為主，甚少華人參與。

其次，在認同方面，過去，因為處在殖民時期，儘管港英政府視香港的華人為「次等公民」，但由於當時香港華人往來中國都受到諸多限制，例如投宿需要跟當地公安匯報、回鄉手續繁雜等等，此種視香港居民為「外人」的政策，也大大降低了香港人民在情感上對中國的認同。時至60年代，因為中國大陸動盪不安，香港湧入了大批大陸人士，因此港英政府採取了身份認同的政策：頒發不同顏色的身份證以區分是否為香港永久居民，必須居留香港滿七年才可拿到香港的永久居民證，自此才清楚劃分了「香港人」與「非香港人」，也大大增加了香港對於自己本身的認同感 。〔注5〕

在地區的經濟發展方面，英國選定香港作為殖民地，主要是因為香港得天獨厚的地理位置和水深廣闊的海港，並能夠以中國作為廣大的工業腹地及市場；藉此，英國成功地將香港發展成為轉口貿易中心，之後再加上金融業等服務行業所佔比重越來越大，更發展為國際性的金融貿易中心，其經濟成果是無庸置疑的。但是，相對地，由於先天條件的限制，香港對於中國大陸的水、原料、勞工以及投資市場也有著高度的依賴〔注6〕。

自從香港回歸，中國實施一國兩制之際，香港曾經因為對於新制度與新政權的不信任，再加上亞洲金融風暴以及遭受世界衛生組織列名SARS疫區，造成香港的社會動盪不安以及經濟呈現負增長的多重打擊，香港居民普遍對於未來的前景深感不安。儘管如此，香港仍能以和平的方式轉移政權，並沒有發生劇烈的動亂事件，這可能也是處於後殖民主義的調適階段。另一方面，中國政府也改變了以往對香港人民施行的外人政策；從過關手續的簡化以及各種限制的取消可看出，中國政府期望透過制度面，增進香港華人對於「中國人」的身份認同。除此之外，香港的經濟也逐漸倚靠著中國政府所提供的優惠政策，例如落實香港與中國大陸的「更緊密經貿關係安排」（CEPA）、開放中國境內地區到香港旅遊的程序等等，逐漸讓香港恢復國際市場的競爭力。

接著，再來看澳門方面，澳門也是中國從葡萄牙手中的殖民地收回。澳門同樣也是接受西方思想的洗禮，並被殖民時間也長達一百五十年。同樣地，葡萄牙人在澳門一直擁有特權或特殊地位，這使澳門民眾產生不滿；從1849年澳門人沈志亮刺殺葡萄牙總督亞馬留開始，直至1966年因文化大革命和?仔學校事件而觸發「一二．三」事件，凡此種種可以觀察到澳門民眾與政府產生相當多嚴重的衝突〔注7〕，也顯示出澳門民間對葡萄牙人的管理與特權一直深感不滿。另一方面，過去中國視澳門居民為「外人」的政策，再加上，60年代湧入的新移民，澳葡政府雖然准許當時無論是中國、香港或澳門人，皆可有入境、逗留或長期居留的權利，卻僅只給予少數入籍葡國者永久居留的權利，使得澳門人民承受「有家歸不得」的失落感；可以說，澳門華人對澳門的認同感沒有香港人對香港這麼強烈〔注8〕。

其次，在地區的經濟發展方面，澳門雖然擁有自己本身的輕工業，像是成衣紡織業、玩具製造業等，主要是以美、法等國為出口國，但澳門政府的財源還是以旅遊業與博彩業為主；整體而言，在亞洲金融風暴之前，澳門的經濟成長頗穩定。亞洲金融風暴之時，葡國政府因本身國內政治問題再加上澳門發生「一二．三」事件，已經想結束殖民事業，對於澳門地區的經濟以及社會皆缺乏長遠性的規劃，當時澳門的經濟處於停滯不前的狀態。

相較於香港，澳門回歸之後，整體社會及經濟的復甦情形，則是幸運許多。實行一國兩制之後，因為對於澳葡政府的失望以及香港地區先實行的借鏡，澳門民眾對於回歸之後的特區政府普遍抱著高度的期待〔注9〕，不但政權和平的轉移，對於「中國人」的身份認同及接受度也較香港地區高〔注10〕。近年來，澳門經濟對中國的依賴漸深，特區政府致力於旅遊業與博彩業的發展，其中來自中國大陸的旅客在2004年就佔了入境旅客總數的一半，而且有逐年增加的趨勢〔注11〕。2006年，澳門賭場總營業額已超過拉斯維加斯，成為全球第一賭城，更占財政總收入70%以上〔注12〕。另外，澳門特區政府在其他方面經濟發展的成果也是有目共睹的。

最後再來分析台灣方面的情形，台灣曾經在1895年甲午戰爭之後，受到日本的殖民統治達50年之久；日本準備接收之時，台灣雖曾成立「民主國」反抗，並發生不少規模不小的血戰，之後日本便採取軟硬兼施的政策治理台灣。當時台灣人所接受的是日本的殖民教育，身份劃分為日本人與台灣人，待遇差異極大。第二次世界大戰爆發之後，基於戰爭的需要，日本開始在台灣積極推行皇民化政策；從強化日本意識到推行日本教育、接受日式生活，企圖使台灣「日本化」。1945年，日本戰敗投降，台灣重新納入中國版圖，然而當時卻因為接管的國民政府在中國內戰失利，接收心態傲慢，導致施政不當，引起強烈民怨，加上戰後無能讓經濟復甦，終至爆發「二二八事件」，國民政府從大陸派遠征軍到台灣嚴厲鎮壓，埋下了後來台灣人與外省人、族群與黨派對立的種子。

時至1949年，國民政府因為國共內戰失敗，撤退來台，之後便凍結憲法，展開長期的戒嚴與白色恐怖，企圖以台灣為反攻大陸的基點。當時國民政府對台灣持續政治與社會的強勢控制，鞏固一黨專政。隨著世界兩極體系的對立，形成權力平衡，兩岸局勢也趨於穩定；在此期間，台灣社會受到美國自由民主理念的影響，政策走向民主化道路，民眾的自主意識也逐漸高漲；從蔣經國晚年到李登輝執政，經過瞭解嚴、開放黨禁、報禁、總統直選等，台灣漸漸發展成為多黨制的國家。在2000年總統大選，首次政黨輪替，由民進黨執政，隨後在2008年再由國民黨體現第二次政黨輪替，完成民主鞏固期〔注13〕。

綜觀台灣歷史背景，台灣曾一度以殖民地的身份回歸中國，回歸之初，台灣社會正需要進行後殖民主義的調適，卻又遭遇到國民政府的「准殖民」統治，被殖民的痛苦仍深深留在台灣人民的心中，埋下的種子不但讓台灣人民害怕下一次的「二二八事件」會不會再度爆發，還成為現在族群對立衝突的肇因〔注14〕。

就經濟發展而言，台灣本身的天然資源條件較港澳地區稍為豐厚，其基礎建設多半早已於日本殖民時期完成，包括交通、水電力、醫療、教育等；藉由此項基礎優勢，60年代時期，由於世界兩極體系的戰略考量，美國提供了推動工業化及現代化所需要的資源，台灣產業得以順利由原本農業轉型為輕工業，而加工出口業更是當時主要的外貿收入。隨後在蔣經國時代，國民政府也致力推動了十大建設，為台灣的重工業、石化業打下基礎。1990年代台灣進一步大力鼓勵國內外廠商投資高科技產業，以技術密集型科技產業逐漸取代傳統產業，順利將台灣推上亞洲四小龍之列，締造經濟奇跡。時至今日，奠基台灣經濟基礎的加工出口業已經不再，轉型之後的產業結構開始面臨工資過高與投資環境不佳引發的工廠外移窘境(特別是投資到中國大陸的部分〔注15〕)。自此之後，台灣在經濟方面對中國大陸的依賴程度，雖然沒有香港與澳門強烈，但相較於1990年代，也有偏高的趨勢〔注16〕。近一兩年來，因為兩岸交流逐漸開放，台灣致力推廣大陸來台觀光政策，期望能促進台灣經濟結構轉向以服務業為主的第三產業。然而，若僅以此項政策便能促進觀光產業，這也意味著，台灣的觀光必須仰賴大陸來台消費，屆時，對於中國大陸的依賴程度，則會提高許多，甚至變成不可切割。

由上述論述可知，台灣與港澳地區相比較之下，由於歷史背景較為複雜、對於中國大陸認同感越趨疏遠、地區經濟發展還算穩定，以目前中國對於港澳地區的一國兩制，實難有誘因讓台灣人民接受，甚至在台灣直接適用。

〔注1〕楊開煌(2009)。《「胡六點」重塑兩岸政治關係》。《海峽評論》，219。 〔注2〕楊志誠(2000)。《新世紀的兩岸關係：武力統一或和平統一？》。《逢甲人文社會學報》，1，頁255-270。 〔注3〕鄭海麟(2000)。《聯邦制統一中國的可行性探討》。《台灣主權的重新解釋》，頁137-170。 〔注4〕《江澤民：為促進祖國統一大業的完成而繼續奮鬥》，載於1995年1月31日，《人民日報》。 〔注5〕鄭宏泰、黃紹倫(2007)。《身份證與身份認同：香港與澳門比較》。《澳門研究》，39期，42-50。 〔注6〕中國自1978年開放後，出口持續激增。由於香港鄰近內地、擁有廣泛貿易網絡，以及實體基礎設施和支援服務，自然地成為內地的主要轉口港。轉口貿易在整體出口貨值所佔比率由70年代20%增至80年代初約35%。在80年代初以後，香港善用內地較低廉的土地及勞工資源，轉口貿易在1983至1995年期間，在香港整體出口貨值中所佔的比例由35%躍升至83%。參見香港經濟近況，專題《香港對外貿易的結構性轉變》，http://www.hkeconomy.gov.hk/tc/pdf/box-03q3-c2-2.pdf 〔注7〕吳志良、楊允中主編(2005)。《澳門百科全書修訂版》。澳門：澳門基金會。 〔注8〕鄭宏泰等(2007)。 〔注9〕鄭宇碩(2001)。淺論澳門特區的一國兩制實踐與特區政府的施政風格，《一國兩制澳門開局良好》，頁37。 〔注10〕鄭宏泰等(2007)。 〔注11〕統計暨普查局(2008)。《統計年鑒2007》。澳門，統計暨普查局。http://www.dsec.gov.mo 〔注12〕《澳門超越美國拉斯維加斯成為世界第一賭城》，新華網，2006年12月26日，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/www.gx.xinhuanet.com/ca/2006-12/26/content_8886074.htm 〔注13〕Samuel P. Huntington (1993), The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century, Oklahoma: University of Oklahoma Press. 〔注14〕楊志誠(2007)。「台灣拒統情結的探討－－台灣『去殖民化』心境的主體建構」，《第十六屆海峽兩岸關係學術研討會論文集》，雲南，昆明，2007年7月30日～8月3日，頁153～166。 〔注15〕根據2007年行政院經濟部國際貿易局公佈的《兩岸貿易及投資影響評估報告》指出，台灣至中國大陸投資占對外總投資比重從1995年的17%到2006年增長至60%。 〔注16〕同上公佈資料，1995年時台灣對中國大陸之出口占總出口比重為23.70%，2000年上升至23.97%，此後增加的幅度加快，到了2006年該比重已達38.43%。◆