由李登輝訪美事件看美國對華政策與台海兩岸關係

1995年6月初，李登輝總統作了一次「私人」訪美國活動，無論各人政治立場為何，都無法否認它是自1979年美國與中華民國斷交以來的一件大事。姑不談某些感性的反應，有很多政論家，已理性地從不同角度評論其含義，總結來說，不外乎是以下幾個問題為主：（甲）是否表示「金權政治」輸出已有成效？（乙）對台灣年底立委及總統大選有何影響？（丙）中共可能的後續行動；（丁）華僑的反應（尤其是在紐約有臆想未到的大規模反對，包括73個僑團簽名抗議，並有示威活動）與可能引起國府未來僑務政策方針；（戊）從此事件，我們能看出美國對華政策及兩岸關係上，有無任何新的苗頭，等等。

本文只想就最後一點（即〔戊〕點），略加分析詮釋，至於其他的問題，因篇幅關係，恕不暇兼顧了。

研究國際關係，在行家的看法，需要兼顧國際秩序的結構（structure）與外交上雙邊或多邊互動的過程（process ）兩方面。所以，本文想（一）先看冷戰結束後國際關係結構轉變，對美國外交政策制定起了什麼作用；由此來瞭解白宮決定讓李登輝來訪一事在這個大框框裡面，究竟應佈局何處；（二）再從美國與中國大陸及台灣三角關係中的相對因素，來看究竟如何促成了李登輝訪美之行，然後對於未來會有何發展，略加瞻望。

國際新秩序「結構」轉變之因素

冷戰結束後國際關係結構改變，是一大課題。其對美國外交制定的影響，又是另一大課題。本文不想奢談，僅提出其中幾點特別與白官接受李登輝訪美有關者，略加申述。

（一）冷戰既結束，國家安全問題之重要，已喪失其過去之排他性，因而亦造成美國行政部門喪失了其以往之當然權威。相形之下，國會在外交政策上，取得更大的支配權。何況1994年底大選，產生了一個參、眾兩院均由共和黨掌握多數的104屆國會。對於李登輝訪美事，先是國會通過了決議案，敦促政府與以簽證，但國務院在5月11日卻宣佈難以從命。可是在十天後，白宮又推翻國務院的決定，宣佈歡迎李總統來訪。很多人不懂其中乾坤扭轉的道理，大膽瞎猜，一時出現了「各取所需」的局面。

其實，說白了，理由很簡單，乃是白宮不願意在一個對美國無關緊要的問題上，跟聲勢益壯的國會僵持不下，故而寧可先作小小讓步，以期國會投桃報李，在其他問題（譬如政府預算）上，作較大的讓步（當然，國會對李登輝來訪之所以如此積極，一大部分也需歸功於台灣在華盛頓遊說的成功）。一般說來，後冷戰時期，美國國務院在很多涉外事件決策上，已較收斂內涵。譬如美國應付與日本貿易之爭，其出牌章法，已呈顯凌亂失措，這正是由於美國國務院，不再擔負以往領先的責任（尤以經貿事務為最），有以致之，懂得了美國政府各部門間這種微妙關係改變，就會瞭解白宮最後批准李登輝訪美，只是為了應付美國國內政治之需要，而不是代表任何政策上的轉移。

（二）今日國際新秩序中，地緣經濟的考量，往往超過地緣政治（傳統戰略）的考量，從美國政府眼光來看，既然蘇聯已解體，中國大陸昔日（1970與1980年代）的戰略價值已消失，而如果將大陸與台灣放在一起較量，前者固然有其驚人的潛力，而且也正在突飛猛進。但就目前來看，台灣經濟實力，絕不輸給現階段的中國大陸，何況，在經濟實力掛帥情況下，中共需仰仗美國之地方（譬如最惠國待遇，加入國際貿易組織等），遠超過美國需依靠中共之處。所以，在白宮權衡之下，認為縱使開罪了中共，後者可能報復的動作並不足懼。故這次事件的發生，還跟後冷戰期地緣經濟時代之來臨，脫不了關係。

（三）在後冷戰時期中，任何地方性的衝突，已不再能捲入或損傷美國的全球戰略利益。台海兩岸關係，雖是對台灣與大陸非常重要，但對美國而言，仍不失其為一地方性問題，故李登輝來不來訪，對美國政府本來不是件大事。而以白宮估計，雖然批准李登輝來訪會引起中共的報復，但能由國會方面換得的回報，已綽綽足以抵償了。更重要的是：白宮如此決定，縱使引起了台海地區地方性風波，也不至危害美國自身全球戰略利益的。

美、中關係「過程」上之因素

美國跟中國大陸與台灣，無形中形成一個三角型的架式，在這樣框架的雙邊與三邊關係中，決策者對彼此間的得失、利弊之權衡，是屬於它們關係互動的「過程」，故曰「過程」上的因素，就美國終於讓李登輝來訪一事上，我們先看有什麼是有利於台灣的因素，足以促成白宮之最後決定。然後再看不利於大陸的因素，足以導致白宮不憚開罪中共，為了便於瞻望未來，我在每一個因素之後，還特加了一個「註」，以評其將來是否有重複之可能。

這次有利於台灣的狀況有二：

（一）雖是由於1986年民進黨之興，造成台獨勢力高漲，促使了中共加緊外交上孤立台灣之努力，但台灣並不因此而屈服。尤其是對美國國會，鍥而不捨地努力遊說，再加去年初李登輝過境夏威夷，國務院未許可他下飛機過夜，事後傳至國會，引起了很大震撼，也贏得了很大的同情。所以幾個月以後（去年9月），由於國會鼓動，美國政府乃同意提升美國與台灣的關係，以作變相的「補償」。這次李登輝獲得簽證去母校康乃爾之行，可以說是這一大補償波浪的餘波。老子曰：福者禍之伏；禍者福之棲，此之謂歟？〔註：但此一波浪，能否持續，吾人不應寄予奢望。〕

（二）台灣自1987年來黨禁解除，民主化開始，其中雖不乏辛酸悲痛之曲折起伏，但經過包裝後遊說到美國國會，頗得其中很多人讚賞。遊說另一成功之處，即美國國會很多議員認同台灣對大陸武力來犯之憂慮。所以化同情為贊助，就很自然支持台灣的若干要求，包括李總統返母校訪問之請。〔註：關於民主化，只有兩個可能的結果，即成與不成之別，人家既知台灣民主化已有成效，以後就難能有同樣的新聞價值；人家的讚佩與支持，也很難持續有增無已的。〕

目前大陸有三大不利狀況：

（一）近幾年大陸內部政治情況，歷經天安門事件，到目前趨向後鄧時代之過渡，這難免讓美國政界認為其政權不穩定。職此故，美國的思量可以簡化為一句話，即：在鄧尚未走，而江尚不一定穩坐江山之際，美國可以不必太顧慮北京的不滿。〔註：此點應該是短暫現象，其道理自明，毋需解釋。〕

（二）美國認為目前中共特別在三方面形成威脅：第一，中共贊助核武器擴散，而且自己不停地核武試爆。最近在5月15日才又舉行了一次試爆，還引起了日本的反彈（日本以暫停對中共援助作為抗議）。第二，在南〔中國〕海，由於西沙群島之爭執，造成中國對該地區幾個國家的威脅。譬如最近為了美濟島，還幾乎與菲律賓起了海軍衝突。第三，在台灣海峽，由於中共對台灣用武問題，態度曖昧難辨，造成另一威脅。故引起美國對中共懷有戒心，這一次等於是藉不拒絕李登輝「私訪」，對中共略加無形的警告。〔註：這三點，前一點需要中共自己克服；但也不一定是永久繼續的現象。第二點，有關南海外島爭執案，中共已與越南達成協議，彼此暫停對西沙群島主權之主張；而強調共同和平開發其資源。這樣的方式，將來也未嘗不可以廣泛運用，來解決對該地區主權主張的一般爭執。至於第三點，中共與台灣等於是在美國進行了一個馬拉松的宣傳競賽。台灣在美國的說詞是：中共對台灣不放棄武力，是因其心懷侵略。中共方面，其對台灣的解釋是：武力之不能輕言放棄，只是針對「台獨」與「外來力量」。對此，不管在台灣的人是否相信，至少多數都知道中共這一立場。可是，在美國，卻很少人知道（甚至聽到）中共這種立場。以往，國民黨一向說中共是以宣傳起家，可是現在至少在美國，關於台海用武一事，中共在宣傳上卻輸給了台灣，當然，這也不一定是會永久繼續的。〕

（三）對於諸如以上美國人的疑慮，北京自己常常處理欠妥，形同咎由自取，姑舉一例，以引述之。猶憶1993年「銀河號」事件時，美國中央情報局號稱，有好幾條情報管道都顯示中共的該條船隻是載運核武器（或有高度殺傷力的化學武器）到中東的伊朗。此事如屬實，當然是犯了國際正當行為規範的大禁忌。對此船，美國除了用海軍船艦跟蹤以外，還用了衛星偵察設備盯梢，一時造成全世界矚目。由於美國出面慫恿，沿途沒有一個國家敢允許「銀河號」靠岸。於是，該船於缺糧缺飲水之狀況下，在公海上飄蕩數十日，最後協議由美方派人上船開艙徹底檢查，沒想到檢查結果，證明了該船確實沒有載運中央情報局所指控的武器。這件事，是中共與美國打交道以來，難得一次絕對有理可以大無畏挺起來的時候。美國不但誣蔑了中國，還干擾、剝奪她的一隻守法船艦在公海自由航行的權利，這種違反國際法的案件，如告到國際法庭，一定可以勝訴（有1984年尼加拉瓜告美國侵略之先例可循）。只要一告到國際法庭，全世界一定都是頭條新聞，再如在國際法庭勝訴，則美國人以後對中國將永遠抬不起頭來，以後美國如果再有對北京作任何類似的批評與指控，全世界也決定無人會貿然輕信了，可是，北京也許是無知，也許基於息事寧人，卻乖乖地含冤吞聲；決定不把（或不敢）事情追鬧下去。常言說「你客氣，他福氣」，國際關係上尤然，此事的溫吞下場，反而讓美國人認為北京是紙老虎，好欺負。所以，今年在處理邀請李登輝訪美事件上，華盛頓可以不顧北京反對，亦因認為紙老虎不足懼也。〔註：這點是人為因素可糾正的。〕

以上教訓的總結

本文最後還要對李案過後未來之美、中關係與台海兩岸關係，作一個簡短預測。可是在此以前，需要先將以上各節暗藏的妥帖教訓整理一下，作一總結。

（一）我們已看到白宮最後接受李登輝訪美，固然大部分是由於台灣遊說努力成功，但更重要的，是由於美國國內政治力量較勁而產生的結果。儘管在國內李登輝訪美是如何一件大事，而在華盛頓的外交考慮日程中，它是不足輕重的。在國會來講，這只是一個「禮貌」的問題（Courtesy Matter）。紐約僑界有人質問說，向來在國會真正幫台灣說話的，眾人俱知不過是那幾位議員。卻為什麼這一次投票贊成李來訪，會那麼一面倒的多數？還有，與中國大陸貿易休戚相關的波音公司所在地華盛頓州，它的議員們為什麼不挺身出來說反對的話？我認為這個答案是：在美國國會的紀錄中，任何較為重要的事，決定有人反對的。（譬如連在日本炸了珍珠港後，羅斯福總統要求國會宣戰，居然還有人反對呢！）而在國會沒有人反對，正表示它是無足輕重之舉。所以最後白宮也認為無傷大雅，可以接受。不過，雖然是接受了，白宮與國務院仍一再強調是「私人訪問」，毫無政治意義，而且，由於國務院的訓令，在訪問期間，不但不准有美國媒體的新聞訪問，李登輝也不得舉行記者招待會。原定的唯一在康乃爾大學舉行的記者會，也因國務院壓力而臨時取消。這一切都在表示美國對華政策，並無改變；美國國務院不願讓人有任何改變之錯覺。

我們要忠於事實：訪美事件，既不代表美國政策之改變，更不足以導致其政策有所轉移。國內有人說，李總統訪美，是台灣外交上的一個「突破」。是的，但僅是一個「個案」突破，不表示是一個新紀元的開始，至於如何判斷它是新紀元的開始，還需要看這同樣（或類似）的事件，能否發生第二次。

（二）所有以上所提到的因素與狀況，除了與國際新秩序結構有關的（包括美國政府各部門關係調整）以外，幾乎均是短暫或不太可能重複的「突發」現象（譬如夏威夷過境受蹩而引起國會同情）。所以，同樣的事情要再發生（李登輝如要再來一次美國），其可能性，是無法擔保的。

（三）說起國會同情李總統夏威夷受蹩，因而有這一次補償之舉。我們需要瞭解美國人作風的另一面。就是因為這一次美國給了李登輝風光，我們應該心理有準備，下一次正是美國向中共讓步的時候，以補償這次由於李博士的來訪而讓北京受了委屈。

這裡的三點總結，實際也等於是三點結論，便利於我們預測未來的美中關係及兩岸關係。

管窺未來美、中及兩岸關係

這裡所說的美、中關係，當然是包括了美國與大陸及台灣的關係，而其中又牽涉到了兩岸關係。按照以上的分析及最後的三點結論，我們知道美國的對華政策未變。美國國會能作的後續工作有限，了不起修改《台灣關係法》，以確定對八一七公報之優先。可是國會能不能恢復美國與台灣的邦交呢？國會可以在不足輕重的問題上，斷章取義地投票表示其意見。可是，真正要執行外交的，仍是美國國務院。就因如此，國務院在處理問題時，才必須要審慎負責。所以在李總統剛踏上美國國境之6月7日，國務院發言人重申「一個中國」政策不變,當李登輝在康大致詞的同一天（6月9日），克林頓總統特地在白宮接見了中共大使，表達良好關係的意願，再度宣稱了一個中國政策不變，並一再強調李登輝的訪問純屬私人性質。而且對中共大使表示他（克林頓總統）不會接見李登輝。

上面我們依循美國人一貫辦事作風，臆測不久的未來，美國還可能會找機會「補償」中共這次所受的「冤屈」。可能之方案,包括邀請江澤民來美國作官方訪問等。如這個屬實，我們可以預測美國與中國大陸的關係，雖然是暫時受損，其惡化程度恐怕相當有限，中共揚言要「全面報復」，但實際上它與美國關係變化，有其一定規律。「結構」上的因素，在上面已講過：中共對美國的戰略價值，已隨蘇聯的瓦解而消失。再加後冷戰期地緣經濟時代興起，中國需要美國的程度，遠超過美國需要中國，而以上列舉「過程」上不利於中共的因素，也非長久不可更改的，至少中程來講，美國與中國大陸關係，恐怕現在已到了底俗，以後只能回升，不至於再大幅度滑落了。目前，美國與日本貿易戰，正走向不歸路，譬如，日本已對美國宣佈不參加對伊朗的杯葛，以表示對美國之對抗。而在杯葛伊朗問題上，美國的傳統與國，如英、法、德，已表明不能支持。華盛頓卻深知中共與伊朗關係至密（一如其與北韓關係一樣）。因此，美國多了一個理由不能太開罪中共。何況，美國估計21世紀，中國大陸將是全球第二大經濟體。所以，長遠計，美國是有準備不能讓美、中（共）關係惡化的。

針對李登輝訪美，中共認為他是在搞「兩個中國，或一中一台」，而聲言報復。實際上，相對來說，中共的報復，針對台灣的成分，恐怕會比針對美國的為多。但，進一步分析，除了口頭叫囂以外，實際上其對台灣的報復，恐怕也是有相當約束的。這其中有暗藏兩大原因，國人一般不一定太懂。所以需要稍加說明。

（一）對北京而言，李登輝是訪美事件的「元兇」論理，報復應該指向他本人而來。但問題是：北京能不能找到如此的報復辦法，能有效對準打擊李登輝。譬如，讓李登輝明年競選總統落選。任何報復行動，如不能如此准擊「元兇」，反而可能會無謂地讓台灣同胞遭池魚之殃，則報復一事，恐怕將力不從心了。

（二）中共報復，既然無法有效地對準「元兇」，其結果一定還是籠統對台灣的封殺行動。可是，除了繼續搞外交孤立台灣以外，還有什麼其他途徑呢？也許可以限制兩岸貿易與台商投資大陸，甚至阻難台灣境外營運中心之成立與作業。但如此作，無異於吃砒霜藥丸，大陸自己的利益也同樣招損。這其中的玄機，是因為大陸與台灣已建立了一個相當程度的「互相依賴」的關係。研究國際關係理論的人，均知互相依賴關係越深，越能造成一種彼此不能互害的現象。這一現象的雛形，已在兩岸之間產生。我們應從中汲取一更深奧之教訓。即：對台灣安全最可靠之保證，不完全在外援，也不完全在自己軍備之擴張，更重要的是：要與大陸有形無形地建立更密切的相互依賴關係。這樣，中共要傷害台灣，就造成自戕了。

另外與「互相依賴」現象有異曲同工作用的，就是「一個中國」的號召。在這個號召之下，大陸必須要製造台灣同胞的向心力。因此，有很多毒辣報復手段卻變成了禁忌。最能說明這一點的辦法，就是坐下來手擬兩個單子：一個單子列舉中共對台灣封殺的實例；另一單子列舉中共在國際上勉能接受台灣的案例（但需牽涉到中共同意者；如李之訪美，只需美國同意，不算）。譬如，前者應包括台灣之欲重返聯合國而不遂，後者應包括台灣之能維持亞銀會籍。參與亞太經合會，甚至國際刑謷組織等等。

如此比較，我們將會有兩點發覺：（一）這後面的單子，比我們直覺想像為長；（二）中共之是否接受台灣同時出現於國際場合，完全取決於是否它不違背一個中國的大原則。這表面上只是意識形態的問題。但這裡面有暗藏玄機；因為中國大陸要對台灣標榜一個中國，所以一定對台灣同胞還要盡量爭取其向心力。故而有兩個後果：第一，中共對台灣的外交封殺，一定要選擇性為之；要給台灣留個餘地。第二，為了要鼓勵更多台灣的同胞不放棄一個中國的觀念，凡在國際上不致違背這一觀念（原則）的模式（譬如台灣參加亞銀、亞太經合會，及奧林匹克等等），中共必須接受。我們只要抓住了這一點，就能瞭解為什麼我上面說中共對台灣報復的手段，不是沒有預設的限制的。

總的來說，李登輝的確是如願訪美了。但，如上所述，此事僅能比成一個「突發事件」（套用林雲大師形容鄧麗君猝死之語）；並不代表是美國的對華政策有所改變。所以，第一，不會有類似事件再度發生；第二，亦不代表是任何新紀元的開始。中共口出狂言要報復。但由於以上已述的原因，它的報復動作，大概針對台灣的成分，比針對美國的為多。另外，由於兩岸關係今日已具「相互依賴」之雛形，所以，在某一個意義上，中共對台灣若報復過頭，結果會導致傷及自已。由諸此，我的預測是中共的報復，將是很有「分寸」的。

再加21世紀是亞太世紀，美國為了玩地緣經濟時代的均勢平衡，一定需要在亞太地區抓住日本與中國。同時也會抓住台灣以制衡大陸。美國在亞太地區的關係，會有兩個三角型的架式：一個是美、日、中（共）。另一個是美國、台灣、大陸。至少中程上，現今美國與台海兩岸的關係，不至大變。而在這個框架之中，兩岸的關係大概也不會太有改變。至於遠程，則需決定於好幾個變數。譬如：中國大陸內部發展情況，中（共）日關係，中（共）美關係，及台灣內部情況，日美關係如何等等。假如有人認為這樣說法，有點像「燒餅歌」，太玄太空洞。那麼，我可以再加一句，即未來變化多半是單一方向（Unilinear）。意即：台海兩岸關係，再麼是維持現狀；再麼是逐漸走向更靠攏（確切形式，待決）。可是絕對不可能企望走回1979年以前的情況。也不可能讓台灣完全跳出「一個中國」的範疇，而另立台灣共和國。我講這番話，是因為中共激烈反對李登輝訪美，認為這樣就是台灣在搞兩個中國，或一中一台。而，相反的，在台灣恐怕也有些人激烈慶幸興李登輝訪美，以為這樣就可以促進台灣的獨立。本文的分析，都指向一個總結論，即，這次李博士的訪美事件，根本就沒有這些別人認為的政治意義。所以中共的激烈反對，與某些別人沾沾自喜之餘的企望，都是沒有理論與事實根據的。◆