「第四公報」的迷思

自從去年10月中共國家主席江澤民訪美，並與美國達成建立「建設性戰略夥伴關係」的共識以來，美國對台灣的態度是否有所改變的疑慮便成為台灣近日來在兩岸問題上所關注的焦點。尤其當去年柯江會談之後，所謂的「新三不」政策－－不支持一中一台、兩個中國，不支持台灣獨立，以及不支持台灣加入聯合國的主張似乎儼然巳成為美國對台政策的新指標。而隨著今年6月柯林頓總統大陸行的逼進，對於柯江會後是否會將這「新三不」政策，再加上停止對台軍售，起碼以「不超越現有軍售水平」為原則寫入聯合聲明而形成「第四公報」，更是成為台灣當局所關切。在整個事件的發展上，位居弱勢地位的台灣，在兩個強權的權力競逐中似乎成為任人宰割的的魚肉而無任何反制的機會。然而，吾人不禁要問，情況真的有那麼壞嗎？美國真的有必要與中共簽訂「第四公報」嗎？美國的中國政策巳經改變了嗎？台灣擔心中、美簽訂「第四公報」的理由何在？如果真的出現「第四公報」對台灣又會有什麼影響呢？這些圍繞在「第四公報」的諸多迷思便是本文所企圖去理解及深究的問題。

三個公報與《台灣關係法》的原則

美國從尼克森總統在1972年改變其中國政策至今，美國與海峽兩岸政府互動的範圍及規範一直不脫美國與中共在1972年簽訂的《上海公報》、1979年的《建交公報》、1982年的《八一七公報》，以及在與中華民國與美國斷交後，美國國會所訂定《台灣關係法》的內容。在這三個公報及《台灣關係法》中，美國政府明顯的宣示在其處理中國問題時的四項基本指導原則。

一、一個中國的原則：在1972年的《上海公報》中，美國以認識到「在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，台灣是中國的一部份」為由，從此確定了「一個中國」的原則。基於此一原則，卡特政府與中共在1979年建交時遂將「中華人民共和國是中國的唯一合法政府」列入《建交公報》，並承認中國的立場，即只有一個中國，台灣是中國的一部份。而在1982年的《八一七公報》中美國又重申其無意侵犯中國的主權與領土完整，無意干涉中國內政，也無意執行「兩個中國」及「一中一台」的政策主張。而其後的布希及柯林頓政府亦是遵此原則與兩岸政府進行涉外事務。

二、和平解決台灣問題的原則：在一個中國的原則之下，以和平的方式解決台灣問題的原則不但在三個公報中有所陳述，更是美國政府的一向主張。《台灣關係法》的第二條即指出美國的政策為「明白表示美國決定與中華人民共和國建立外交關係，系基於一項期望，即台灣之未來將以和平方式決定」，並且「任何試圖以和平手段以外之方式，包括經濟抵制或禁運，決定台灣之未來將被認為乃對西太平洋和平與安全之一項威脅，為美國所嚴重關切。」如此的宣示，無疑是對台灣安全所做的最大外交承諾。

三、兩岸中國人自行解決的原則：基本上美國認為台灣問題是屬於中國的內政，因此基於不侵犯他國主權的原則下，美國自然希望這個問題能由兩岸的中國人自行解決。美國在《八一七公報》中「無意侵犯中國的主權和領土完整，無意侵犯中國的內政」的宣示已明白的說明了美國在這議題上的立場。

四、確保台灣自衛能力的原則：雖然美國一貫堅持其一個中國的原則，但同時為了確保台灣人民的安全與福祉，乃將軍售台灣防禦性武器以確保台灣自衛能力列入正式的文件。儘管中共極端的不願，但美國軍售防禦性武器給台灣的決心卻在《八一七公報》及《台灣關係法》中明顯的展露，而成為美國對台軍售的法理基礎。在《台灣關係法》中，美國尤其明白的指出其政策為「提供台灣防禦性武器」，以及「供應台灣必要數量之防禦軍資與服務，俾使台灣維持足夠之自衛能力。」

上述依據三個公報及《台灣關係法》所建立的四項原則已成為中美關係正常化之後，美國在處理中國問題時的重要指導方針。從過去至今，無論兩岸關係的進展是呈現和諧或是緊張的態勢，無論中美關係是呈現合作或衝突的局面，這四項原則似乎並沒有絲毫的改變。

第四公報出現的契機

自從去年柯江會建立起「建設性戰略夥伴」共識之後，美國可能會在中共的要求或基於自身利益考量而改變此四項行之有年的原則之預測便從四方紛紛出現。例如美國國防部長柯恩曾於一月訪台期間明確的告訴台灣政界領袖，台灣若宣佈獨立，不能指望美國會支持，而美國亦不會出兵協防台灣（《聯合報》，87年2月22日，4版）。美國喬治華盛頓大學國際關係學院院長何漢理2月來台參加研討會時亦指稱，今年6月的柯江會美國會將對台的「三個不支持」寫入公報（《聯合報》，87年2月22日，9版）。美國前國家安全顧問雷克在訪台演講中也指出台灣絕對有資格參加IMF及WTO，但對於加入聯合國一事，則以中共擁有否決權而不建議台灣尋求加入。此外，他亦認為美國現今的政策是希望兩岸盡快恢復對話並互相避免挑釁行動（《聯合報》，民國87年3月6日，2版）。此外，白宮國安會前資深主任包道格亦在美國《國防新聞週刊》中指出他巳經向柯林頓政府建議暫停對台出口主要武器，一方面是讓台灣有時間消化累積已超過達170億美元的軍售，另一方面則是要台灣採取政治行動，表達對本身國家安全的重視（《聯合報》，87年3月24日，4版）。隨後於27日他又重申，台灣和中國大陸之間的問題，必須經由兩岸中國人自行解決，兩岸可經由談判降低緊張情勢。當然台灣不能在軍力上過弱，以致無法進行談判，但美國亦不可過度武裝台灣而催化兩岸軍事競賽（《聯合報》，87年3月29日，9版）。

這些來自學界以及曾經或現任處理中國問題的「專家們」多數建議美國政府在處理兩岸問題時，應以明確的政策取代模糊的政策，以降低因政策的模糊而導致海峽兩岸政府的錯誤認知（misperception）。其中最具代表性的應屬美國前助理國防部長、現為哈佛大學政府系教授暨院長的奈伊（Joseph S. Nye Jr.）在《華盛頓郵報》所發表的一篇文章。他在3月8日以一篇名為《台灣交易》(A Taiwan Deal）的評論對美國現行的對台政策提出三點政策建言。他認為台灣的民主發展固然是一項重大成就，但這也為台海情勢增加了新的不確定因素。他進一步指出，台灣的宣告獨立對於台灣本身除了具象徵性意義外，實質的收穫很少，而這卻會為台灣的民主自由及市場經濟帶來嚴重的危險。基於此，他認為，為了台灣長期的穩定做為考量，美國除應明白宣示「一個中國」及「不使用武力」的立場之外，更應該表明，如果台灣宣佈獨立，美國不會承認，亦不會出兵保衛台灣。另一方面，他建議中共，只要台灣明確宣示不考慮主張台獨，北京便不應反對讓台灣享有更大的國際生存空間。至於台灣，他則建議應明確且公開的宣示不採取任何走向台獨的步驟，並應致力於增加兩岸對話、鼓勵大陸投資及兩岸人員交流等。總之，美國必須以明確的主張及立場取代現今中國政策中的模糊意向，以降低彼此互動中的不確定程度。

一波接著一波希望台灣在和平穩定的前提考量之下放棄一中一台、兩個中國主張、不要尋求台灣獨立、不要加入聯合國等的聲浪似乎使台灣不禁要開始懷疑美國是否會在即將到來的6月柯江二次會談中「出賣」或「犧牲」台灣的利益？

美國中國政策中不變的特性

從1972年美中籤訂《上海公報》以來，台海地區相當程度的維持了一個和平的局面，1995、96年因李登輝總統訪美所引發的台海危機，在美國的介入之下並沒有引發衝突。換言之，台灣的安全並沒有因美中的三個公報而受到威脅，美國對台灣的立場及態度亦不因三個公報而改變，而是一直遵循著《台灣關係法》的原則。雖然美中關係因冷戰的結束、大陸內部政經的改革而日趨緊密，但至今吾人似乎仍不見美國有任何動機會以台灣利益做為與中共做利益交換的籌碼。

首先，在美、中、台的三角關係中，對美國而言，其最佳的政策選擇應是扮演「樞紐」（pivot）的角色，即在中、台維持敵對狀態下對雙方皆保持親善的關係。如此一來，美國可以彈性的遊走於或搖擺於兩岸之間，而誘使兩岸政府為了博取樞紐（美國）的支持以抗衡對方而給予本身利益〔註1〕。例如中共在去年柯江會之前釋放魏京生，以及日前釋放民運份子王丹的舉動無非是希望能做為換取更大利益的籌碼。對於樞紐國而言，其最大的隱憂是擔心側翼兩國敵對的態勢會因內外在因素的改變而成為夥伴或盟友。如此，樞紐國的優勢地位便不再，而其從雙方所獲得的利益便自然縮減。從兩岸政府皆透過美國來解決兩岸爭端的企圖即可明瞭美國在其中所扮演角色的重要，而美國在三個公報及《台灣關係法》中模糊的政策意向自然是希冀保持其對中國政策的彈性立場以維持其戰略優勢。

其次，在企圖影響他國行為、態度及期望的策略及方法的選擇上，提出模糊需求（vague demands）會較明確需求（specific demands）對其目標國具有更大的影響空間及效果，因為對目標國而言，履行模糊需求總是要比履行明確需求來得容易〔註2〕。反過來說，如果一國對他國影響的企圖是以明確的方式表達，則萬一目標國基於國家利益考量而不從，則豈不使自身陷入兩難情境。在柯林頓的第一個任期中，他為使中共在人權問題上就範，遂以最惠國待遇的延續做為要脅，結果在中共經濟上的反抵制及來自於國內工商業界的反對聲浪壓力下，反而使自已失了顏面而難以下台則為一例。因此，即使美國政府確實有將「新三不政策」列入柯江二次會面的聲明或公報的打算，但是「不支持」畢竟與「反對」的意思有極大的出入。這就如同美國「認知」（acknowledge）到中共為唯一合法的政府而台灣是中國的一部份，而非「承認」（recognize）中共對台灣享有主權關係。美國這種一方面模糊的認知到中共對台灣的立場，而另一方面也承認台海分治事實的作為，無非是企圖給予雙方更大的想像空間及時間來化解爭端，同時亦避免自己陷入兩岸的衝突之中。試想如果美國不給予台灣足夠的政策想像空間而強求台灣表明立場，則當台灣無從選擇而走向極端時，美國是否能有更佳的補救措施？至於奈伊所提政策明確化是確保台海穩定的政策建議，不但有違美國「民主擴展」（enlargement of democracy）的外交政策走向，更是招致了來自美國國內另一些人的批判。4月11日，美國傳統基金會的兩位中國問題專家霍姆斯（Kim Holmes）及葉望輝（Stephen Yates）同樣在《華盛頓郵報》，以名為《保護台灣》（To Protect Taiwan）的文章強烈批評奈伊的政策建言。他們認為若依照奈伊的作法，不但無法防止災難，反而更可能引發災難，而中共也將更敢於向台灣施壓及孤立台灣。美國現在雖然很明智的避免介入兩岸間的談判，但屆時也將會被捲入。此外，兩人進一步指出，一旦美國參與北京防止台灣獨立的努力，台北便將失去均勢，其結果則不會是如奈伊所說的「民主與和平得以維護」（ preserve democracy and peace），反而會「玷辱到民主並且製造不穩定」（discredit democracy and create instability）。一旦美國介入北京與台北之間，則勢必成為參與者而將延長兩岸的衝突，而使兩岸關係更加惡化。首先會使中共更大膽妄為，而後台灣可能因遭受到恐嚇而走向極端，屆時如果台海果真爆發戰爭，扮演中介角色的美國便會被捲入。最後，他們認為，對美國而言維護民主與和平的最好方式不是替中共出面，而是要督促雙方以和平的方法化解歧見。

結 論

有關於所謂的「新三不」以及對台軍售的問題，事實上早在三個公報及《台灣關係法》中有所規範。換言之，即使真的將這些列入公報亦了無新意，只不過是將過去的政策主張重新陳述一遍。如果過去台灣能在現存的三個公報下受到美國的保護，則再多一個公報，美國的立場就會改變？而台灣的安全便會受到威脅？事實上，美國國務院東亞及太平洋事務助卿陸士達5月12日又在重申6月底的柯江會將不會有任何涉及台灣問題的「第四份公報」，台灣方面無須過度憂慮（《聯合報》，民國87年5月14日，2版）。台灣當前的重要課題應是如何改變美國對台灣不願上談判桌，在阻撓兩岸談判進展的印象，以更積極的態度打破「數字外交」的表面作風，尋求「外交休兵」的可能性，並且充分運用美國樞紐地位的角色來化解與中共之間的不信任，以重新建立起中斷已久的兩岸會談，勿再自己嚇自己方為上策。

〔註1〕有關美、中、台三角關係之理論性探討請參見，吳玉山，《抗衡或扈從－－兩岸關係新詮》（台北：正中書局，民國86年）。
〔註2〕請參見David Baldwin, Economic Statecraft (Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1985); Thomas Schelling, Arms and Influence (New Haven: Yale University Press, 1966)◆