「民營化」不是萬靈丹

一、什麼是恐龍症?

一般人想起恐龍，又老又龐大的印象一定馬上浮現腦海。的確，如果企業組織存續相當長時間以後，一定會出現不易擺脫的包袱。若是規模龐大，層級眾多，那麼O.E.Williamson所謂的「累積式控制偏差」問題就值得重視了。一旦企業體出現權力結構不平衡，成員認同感不足，無法善理衝突情境，與缺乏學習機制，使得上情不能下達、下情也無法上陳，激勵系統嚴重失調，這樣的企業通常必然罹患了恐龍症。

罹患恐龍症後，第一個突顯的症狀便是「辦公室政治」搞不好。什麼是辦公室政治呢?依柯恩（Cohen）的定義是「使組織成員在職場內能夠順利做好事情的藝術與技巧。」如果恐龍症惡化，辦公室內派系山頭對立，凡事都對人不對事，充斥情緒性爭鬥，使組織資源大量消耗在內鬥，而無法使用在有助於生產力的途徑。所以柯恩建議處理好辦公室政治的五項基本原則，即（一）使每個人都有贏的感受，您才會贏。（二）不要只是傾聽別人意見，還要積極地去改變別人的意見。（三）每個人做任何事都希望有回報。（四）解決衝突最好的方法就是公開資訊。（五）成功的改革一定會有後遺症。

公營事業比民間企業較為複雜的地方有三，一是她的目標不全然是營利，反而有相當成分是社會責任或配合政策目標，因此她的績效不容易客觀檢視。二是她的成員一般具有公務員或准公務員身份，長久以來已習慣於在政府的保護傘下營運，對於競爭環境普遍缺乏適應力。三是受到行政與立法單位的層層管制，組織內部的問題常無法在茶壺內解決，稍有不慎即演變成茶壺外風暴。

自由化政策已成為國內既定的方向，公營事業當然必得面對競爭環境的挑戰，這時恐龍症的診療刻不容緩。只是要如何方能克服恐龍症，政府提出的藥方是「民營化」，我卻認為「企業改造」可能優於「民營化」。以下針對中油、台電、郵局、中華電信、公賣局、台糖、中船、台肥、台汽、港務局、唐榮、台鐵等公營事業的經營進行分析。

二、多災多難的中油

中油是居全國首大的國營企業，但近年來面臨一連串的嚴峻挑戰，再加上內部的鬥爭轉劇，兩萬名員工都感受到前途未卜的不確定危機。

中油的第一項挑戰來自「自由化」。在民營煉油廠方面，根據中油公司的預測，台塑在1999年將生產汽油308.9萬公秉，柴油241.5萬公秉，燃料油20.7萬公秉，分佔該年國內汽、柴、燃料油總供給的34%，29%，及2%。然而中油將要面對的還不只是台塑的競爭。根據經濟部的規劃，1999年1月之後，部分油品即將開放進口。也就是說，目前國內油品市場由中油壟斷經營的局面很快地就會被打破。

中油的第二項挑戰是在自由化壓力下不得不為，但卻充滿痛苦的「民營化」。根據作者的研究，中油公司已罹患高度嚴重的「恐龍症」，如果仍然在政府的保護傘下維持壟斷，還不致於出現立即的致命危機。只不過自由化的壓力緊逼而來，以民營化來擺脫法令及立法院的束縛，確是提升競爭力的一帖良方。政府受迫於石油工會的反民營化，也在國發會中決定以「全民釋股」來推動中油民營化。然而即使如此，中油員工對過去中工、中石化、台機因民營化而被財團趁機接手，造成員工權益受損的陰影仍揮之不去。政府在溝通上徒具形式，又將釋股規劃權交予黨營的中華開發，及被疑有中共太子幫人馬介入的美商高盛，更給予工會進行抗爭的合理立場。

中油的第三項挑戰是「內部鬥爭」，本來在自由化與民營化的危機下，內部成員更應團結一致，可是兩年內18次的工安事故打亂了中油的人心。在工安事件引起社會普遍詬病時，董事長陳朝威採取壓制策略，希望以嚴刑峻法來扭轉腐敗墮落的人心，但中油內部的癥結又豈是空降的陳朝威能輕易診治。陳朝威的「怒」激起員工強烈反彈，首先是溫和的工會理事長唐運箕被罷免，代之以具強烈自主色彩的黃清賢。接著由工會出面結合民進黨大揭中油內部弊案，由煉油廠、純水廠、到油罐車、原材料採購，無一不是黑幕重重。這一來揭弊立委固然名氣大燥，但中油的企業形象卻全然破產。有些員工認為這種玉石俱焚的毀滅作法可能造成釋股失敗，無法進行民營化之後果。對於這種揣測作者深感懷疑，只恐怕到時全民釋股失敗，政府仍急於想丟棄中油這個燙手山芋，於是只好再走上找證券商「洽特定投資人包銷股票」的老路，這卻是最不能保障員工權益的一種結果。

中油面對三項挑戰，只怕難免受到重傷，明年再看到這份排行榜時，中油的名次可能已大大滑落。在中油發生工安事故時，行政院長蕭萬長曾怒叱中油，卻同時盛讚台電，台電真的比中油優異得多嗎?

三、台電的問題也不單純

台電與中油都存在國營企業的通病，權力集中在少數人手上，成員對公司普遍冷漠疏離，公司內部派系角力相互掣肘，對外界資訊缺乏適當的擷取管道，公司內缺乏學習機制。除了這些標準的恐龍症病徵以外，民營發電廠進入市場，民間反核聲浪高漲和日益惡化的環保壓力是台電面臨的三大現實挑戰。比較慶幸的是，台電工會向來較溫和，對民營化抗爭僅是點到為止，在面臨自由化與環保壓力時，公司勞資雙方也多能共體時艱，攜手對外。正因為沒有內部鬥爭與電力產業較煉油業具有成長性，使蕭萬長與社會大眾認為台電較中油優秀得多。

未來台電除了要走向民營化，還將面臨六項競爭環境的轉變而須作策略調整。第一是電業已從規模經濟趨向範疇經濟，台電必須積極朝向多角化發展。第二是在消費者意識抬頭下，台電角色應由「電力供應者」轉變為「電力服務者」，擴增服務功能與範圍。第三是電業已漸由垂直整合趨於水平分割，增加IPP及售電業等。第四是Wheeling, Common Carrier ,Bilateral contract已成為電業自由化的普遍趨勢，過去已有二十多個國家實施，而且仍在快速增加中。第五是電力市場因競爭加劇，電價普遍下降。第六是電力能源不再是一種燃料，而是科技事業，且由於資訊科技引進與能源科技的突破，整個市場的風貌已顯著改變，電業經營重心由過去強調穩定充裕轉變為附加價值的提升。

台電的前景較中油樂觀，但在自由化與民營化的壓力下，內部仍瀰漫著不安與惶恐，最近員工更醞釀罷免與資方關係良好的工會理事長董忠雄，未來工會是否將自主化，從而走上中油之老路，值得密切觀察。

四、郵局改制是必要之舉

郵政系統近年來受到的衝擊也很大。首先是民間遞送業大量侵蝕了郵政系統的市場佔有率，而在單一資費與普及化服務的政策包袱下，郵政的遞送營收雖未見萎縮，虧損卻明顯增多，全台近一千三百個郵局的郵遞部門，有八成以上處於入不敷出的窘況。其次是郵政儲金，雖有二兆四仟億的存款，但由於不能經營放款和金融商品，只能轉存央行和其他行庫，在轉存利差縮小，人事與營業成本卻節節升高下，郵政儲金的經營雖被外界稱為「金融怪獸」，其實孱弱地毫無競爭力。所幸在中共導彈風暴後，政府允許郵政儲金可部分進場購買股票，才勉強辟出一條財路。再談到簡易壽險，郵政憑其廣泛之據點，在壽險部分業績驚人，但其前景卻如風中殘燭。因為壽險業務受限於法規束縛，只能涉及生死合險和死亡險，根本無法進入目前的明星險種，再加上郵政改制後，這些據點能否繼續經營壽險，都成為受爭議的焦點。最後我們關心到郵局的櫃檯業務，如果郵局能充分利用其櫃檯代理共同基金，或3C的販賣，的確是一大利多，然而囿於郵政法的束縛，郵局櫃檯目前只能代理政府委辦之非營利服務。

綜合以上說明，郵政系統雖然龐大，卻無法發揮正常的功能，再加上其迄今仍屬於行政機關，連財產都無法自行處分，人員的晉用也障礙重重。基此，郵政必須進行變革，變革的構想歸納起來，有四：一是民營化；二是不民營，但分成四個獨立的子公司；三是不民營，但成立四個事業群；四是不民營，成立整體性的公法人。前三種模式雖得到行政院的青睞，卻引起郵務工會的強烈反對，目前較能為勞資雙方接受，且使郵政和平轉型的大概就是第四種模式。不過在面對越來越嚴峻的競爭形勢，即使改製成公法人，未來的市場佔有率仍會進一步下降，如果不能強力進行內部的變革，並徹底改造郵政文化，前景並不樂觀。

五、中華電信的挑戰

中華電信之與前述公營事業不同處，是她位在一個高度成長性行業中。近年來電信市場發生極戲劇性變化，如（一）自由化加速，遊戲規則改變，除1997年7月1日起政府開放民間業者經營大哥大、特哥大、呼叫器、行動數據通信等高成長性業務外，民間業者還結合成策略聯盟，引進國際級電信業者，對原居獨佔地位的中華電信形成強大的競爭威脅。具體的衝擊包括資費調低，話務量和使用量成長減緩，市場佔有率下降和獲利能力萎縮等。（二）民營化趨勢越來越明顯，在未來數年間，全球電信民營化將達到高峰，而透過民營化釋股能籌得大筆資金，供企業提升競爭力，進行營運改造。（三）科技發展快速，如有線電視、網際網路、全球行動衛星業務快速發展，已消除地理上界限，促使電信產業完全轉型。國內的有線電視、回撥業者、網際網路及公用事業都威脅到中華電信的核心業務。（四）電信市場的競爭日亟，目前民營電信業者挾其輕薄短小，決策彈性之優勢，其行銷策略不僅對中華電信形成價格破壞效果，而且在市場佔有和獲利率方面更造成嚴重的衝擊。

儘管外界風雨如晦，中華電信仍擁有一些競爭優勢，使其前景後市被普遍看好。歸納起來，競爭優勢有六點：（一）國民所得成長快，但電話普及率卻不高，尤其是行動電話市場的成長空間很大。（二）人力資源素質很高。（三）掌握最多的技術存量。（四）財務結構健全，負債比率甚低，未來降低資金成本的可能性高。（五）同時經營許多高成長性業務，可提供整體套裝服務。（六）擁有基本網路，可向民間業者收取接續費。

中華電信與中油，台電都擁有民營化的壓力，更由於中華電信工會早在三年前便已自主化，工會理事長張緒中作風強勢，勞資關係緊張，工會並積極模仿韓國工會強力抗爭模式，而資方卻放不下公務官僚身段，進行有效溝通，這種勞資對立衝突的情境，給中華電信的未來發展蒙上一層厚重的陰影。

六、公賣局的危機

公賣局的危機越來越明顯，其原因歸納起來有六點：第一是政府為加入WTO，必須取消煙酒專賣條例，公賣局將失去專賣的保護傘，直接面對進口煙酒和民營業者的競爭。第二是捲煙市場已呈現飽和，加上煙害防治法實施與進口捲煙的強力促銷，使公賣局長壽煙只能在40歲以上的吸煙人口中維持優勢，其餘市場區隔不是搖搖欲墜，就是已全數宣告棄守。第三是進口啤酒、烈酒、紅酒已相當程度取代國產酒的市場佔有。第四是背負政策包袱，並受嚴格管制，雖想力圖振作，卻顯得力不從心。第五是產能利用率偏低，人員老化，人事成本偏高，設備陳舊。第六是內部派系鬥爭劇烈，資源大量內耗。

公賣局面臨危機，必須積極變革再造，局長施顏祥原屬意將公賣局切割成四個事業群，再分別找投資人賣掉，就此完成民營化。這種構想有其一定合理性，但施顏祥的強勢作風，及缺乏溝通技巧，引起了工會反彈，勞資關係惡化，反而阻礙了公賣局的正常營運。所幸在作者出面斡旋後，政府已緊急踩剎車，暫停民營化，更改為先進行公司化，再緩步推向民營。政府的從善如流，及時挽救了公賣局命運，使其免墜入中油玉石俱焚的老路，事後回想起來，真為那時的驚險捏把冷汗。

七、其他

台糖在成功完成企業改造後，近年來已由農企業脫胎換骨，成為賺錢能力很強的國營企業。台糖未來的核心策略仍是利用豐富的土地資源和優渥的研發能力，繼續在土地開發和食品製造上大步前進，也會結合更多的民間業者，用策略聯盟方式開拓企業版圖。尤其在前任董事長張有惠升任行政院秘書長後，台糖由原總經理錢秉才升為董事長，一舉打破長期以來董事長空降之陋習，使台糖員工士氣大為振奮，可說是一大利多。

中船在努力進行企業再造之後，已扭虧為盈，雖然1997年之盈餘只有一點零四億，但在惡劣的環境裡已難能可貴，而且表現似有倒吃甘蔗，越來越甜的勢頭，政府原擬在去年將中船賣給民間業者，經作者率同中船工會幹部多方溝通結果，中船已暫緩民營化，目前正全力推動企業再造，預期在2000年時，經營體質將顯著改善。

台鐵和唐榮鐵工廠兩者的經營實績都暗淡無光，唐榮甚至因土地所有權爭議而陷入半停工狀態。台汽公司的員工由一萬五千名裁減為四千名後，營運情況非但未見改善，反而在大幅虧損下被迫停掉許多路線，交通部政務次長陳世圯每談起台汽，便大歎為「他平生之最痛」。台肥也正準備進行民營化，但政府將在台機民營化中搞得怨聲載道的謝生富調至台肥擔任董事長，使勞資關係霎時緊張，後勢不被看好，高雄港務局在中央、高市和工會三方角力下，最後決定走向「公法人」的改制模式，將來市港合一落實後，高雄港務局並歸高雄市府管理，配合整體港都之策略規劃，應有不錯之遠景。

綜合來說，公營事業大都存在輕重不等的恐龍症，而在外部競爭環境改變後，個個顯得危機四伏。想解救這些老舊龐大的事業體，政府認為「民營化」是萬靈丹，我卻堅持「企業再造」才是根本矯治沉痾之道。◆