台灣做不了WHO觀察員是美國因素

台灣很希望加入世界衛生組織（WHO），這議題是激發民粹絕佳的催生劑，因此每年都拿來炒作得沸沸揚揚，今（二○○三）年由於SARS的關係，更是熱鬧滾滾。四月中旬，政府在國內媒體上表示，台灣不同於大陸、香港，控制SARS很成功，獲得WHO的肯定，所以應該有資格成為該組織的觀察員；五月中旬，台灣的SARS疫情告急，人心惶惶，政府旋即換一套說辭，訴諸悲情，鼓吹「衛生無國界」，稱台灣未能成為WHO的會員，是全球衛生醫療的漏洞，唯有台灣變成WHO的一份子才可以防堵此一缺口。總歸一句話，無論如何都要進入WHO。

通常台灣政府推動參與WHO的工作，歷年都是按照地域均衡原則，輪流「規劃」提案國家，或「洽請」邦交國為台灣連署，或在總務會、總辯論及其他相關場合為台灣執言（推動加入聯合國大體也是採用此一模式）。

今年政府的目標是想以觀察員的身份，參加五月十九日起舉行的世界衛生大會（World Health Assembly，簡稱WHA），並進而成為WHO的觀察員。基本上，這樣的盤算是合理的。因為中國大陸堅持「一個中國」，並要求各強國接受，好吧！就算各國認同中國大陸「台灣只是中國的一部分，不是國家」的說法──只有主權國家才能成為WHO的會員，遂不能給予台灣加盟國的地位，但觀察員的地位總該沒問題了吧！

當然，大陸方面也不是那麼好唬的，北京研判台灣在這冠冕堂皇的理由背後，是想趁機敲開進入國際機構的門路，暗藏著衝破「一個中國」原則的企圖〔註一〕，於是連觀察員的資格也不肯鬆手給台灣。

五月十九日晚上消息傳回國內－－台灣第七次叩關又再度失敗。當局立刻向民眾揭示會造成這種結果的公式化「標準答案」－－「中共（國）打壓」。乍聽之下，簡單扼要、順理成章，好像有對岸的中共擔罪就足以向人民交代了，其他都不必計較！

可是，「中共打壓」不是政府老早就習以為常的現象嗎？大陸的反應是可預料的，並無特別之處，難道政府尚未綢繆好對策？再者，國際社會這麼多國家，之前政府高官、媒體樂觀宣稱友我的力量又到哪裡去了？總之，政府只給「中共打壓」一個答案，實在是太牽強了，難道沒有別的答案嗎？

一、美國法案背書，虛晃一招

人人皆知，目前世界唯一的一個超級強權，就是甫於三、四月間不顧聯合國決議，逕行出兵橫掃伊拉克的美國，而美國也正是在「國內法律上」最挺台灣做WHO觀察員的國家──其國會參眾兩院二○○一年二月三日（五月一日參議院通過，五月十四日眾議院無異議通過）年連續3年通過內容幾乎雷同的「有關支持台灣參與WHO的法律」案〔註二〕。

美國在這些法案裡一再強調幾個重點：

（一）台灣擁有一千三百五十萬人口，比WHO裡四分之三的成員國都多。

（二）WHA允許巴勒斯坦解放組織（不完全的自治政府）、馬爾他（沒有國土，僅有法人資格）、梵諦岡（人口一千五百人，國土面積不到零點五平方公里）以觀察員的身份參與其活動。

（一）和（二）言外之意，台灣沒做觀察員是沒道理的。

（三）二○○一年五月十一日布希總統在一封給穆考斯基參議員的信裡表示，即使不可能成為會員國，為了讓台灣做出貢獻，美國還是應該找機會讓諸多國際組織可以聽到台灣的聲音。他的政府會為台灣尋找具體裨益和貢獻WHO的方式。

（四）該法案甚至提到實際的作為：美國國務卿被授權計畫在二○○三年五月於瑞士日內瓦舉行的年度WHA上，支持台灣取得觀察員的地位；並得下令前去日內瓦的美國代表團執行這項計畫。

看到這樣的法案，看到布希總統簽署了這法案，有如此強大的靠山背書，台灣當局自是備感快慰和樂觀。

可是，如果我們換個角度思考：美國會平白做這項舉措？則非但不會覺得高興，反而會湧出更大的疑慮－－又有多少民脂民膏投入這裡面了？必須明瞭，在美國要通過一項法案是相當困難的，美國國會議員手上都有一大堆法案得在議場縱橫捭闔，無緣無故這法案能連續三年輕騎過關？又，全世界有一百九十幾個國家，美國為什麼獨厚台灣？「天下沒有白吃的午餐」，台灣每年到底花了多少錢「打點」這些議員？恐怕只有從外交部的機密預算或國安局的秘密帳戶才能找到答案！

然而，台灣「付費」、美國立法就讓台灣成為觀察員了嗎？沒有，不但沒有，連當議題都沒提出來。在總務委員會裡的二十五個國家，只有人口不到兩萬的密克羅尼西亞小國、擔任副主席的帛琉支持台灣。雖然事前WHO會員國中，有八國致函總會主席要求給予台灣觀察員的身份；而在總務委員會討論台灣案時也有七個國家：薩爾瓦多、甘比亞、多明尼加、尼加拉瓜、帛琉、貝里斯、宏都拉斯──全都包括在跟台灣有外交關係的二十八個國家內──替台灣說話，可惜這些國家除帛琉外，皆不是總務委員會的成員，僅能在旁聽席發言，促請納入大會議程。

美國是總務委員之一，其代表弘恩在會中表示，美國衛生部長湯普森（Tommy G. Thompson）曾致函WHO秘書長布琅蘭女士，主張應將台灣納入WHO體系〔註三〕。什麼是「應將台灣納入WHO體系」？會員？觀察員？或只是派員協助台灣？真是曖昧、費解的文字遊戲。最後，在發言反對者居多的情況下，總務委員會遂決定不將台灣觀察員案列入議程。

之前的五月十三日，美國務院主管亞太事務的副助理國務卿薛瑞福還曾對台灣媒體說，「（關於台灣成為觀察員的問題）我方的立場很清楚，是毫不隱諱的明確主張」，支持台灣以觀察員身份與會。言猶在耳，怎麼會得出這樣的結果呢？

仔細驗證美國所謂支持台灣之舉，不難歸納出整個事情發展的輪廓是：在實現台灣成為W O觀察員的問題上，美國政府的行政部門採取了一貫的政策努力，國會也持續賦予法律義務，儘管總統一再簽署該項法律，但美國衛生官員代表團在日內瓦WHO的總務委員會－－最重要的節骨眼上，竟然煞住了對台灣的支持。而之後在本身具有甚大影響力的理事會，也沒有提台灣問題。「致函總會主席八國」、「發言七國」這些正式要求給台灣觀察員資格的行動中，全沒有美國的影子。也就是說，先前頻頻表態、動作的國務院，到了關鍵時刻竟是作壁上觀，讓自己原本確立而該執行的政策化為烏有。

美國這種不知該說「前後矛盾」還是「好事沒做到底」的行徑，大力「投資美國國會」的台灣政府是真的看不出來？佯裝不知？抑或「啞巴吃黃連」？

環顧國際局勢，美國從在阿富汗打反恐戰爭開始，即對中國採取綏靖政策──將搞東土耳其斯坦獨立運動的維吾爾人組織定位為恐怖組織；美國消滅伊拉克海珊政權，需要中國降低反對乃至默許；接著，美國備感棘手的北韓核武問題，也要中國協調──其亞太助理國務卿凱利四月二十三～二十五日就前往北京，尋求中國政府的合作；更迫近的是，美國總統布希六月在俄國聖彼得堡要跟中國國家主席胡錦濤舉行高峰會（胡錦濤上台後雙方的第一次會面），美國怎麼可能在此時觸怒北京？這些國際政治的現實，皆可作為台灣替美國「著想」的下台階。畢竟「被美國出賣」、「被美國耍了」這種話，台灣是萬萬不敢說的。

二、台灣友邦與其他列強各謀己利

美國這樣對待台灣，那帛琉對台灣為什麼那麼夠意思呢？在總務委員會上唯一表態支持給予台灣觀察員資格的帛琉，不僅跟台灣有外交關係，目前正在進行的遷移首都第二期工程所需經費，全部仰賴台灣負擔。

帛琉的主要產業是觀光，而每年來自台灣的遊客人數僅次於日本，可見彼此關係的密切。該國原本由聯合國托管統治，一九九四年獨立，因跟美國締結了自由協定，現在國家財政的四成是靠美國政府的基金補助，而這項補助將在○九年停止，其未來的財政極不確定。所以說，帛琉這一票講白了也是台灣花錢「買」來的〔註四〕。

台灣現今只有跟拉丁美洲、加勒比海、非洲及太平洋上的幾個小國維持外交關係。北京和台北就「一個中國」的問題，使勁在國際上鬥爭，尤其是在開發中國家展開互有輸贏的「援助競爭」。頂著「中華民國」招牌的台灣，為了維持在國際法上的存在，更為了增加邦交國的數目，四處散財提供援助。所幸這些國家在WHA都做了該做的，只是心餘力絀，離「達成任務」還有一大段距離。

對小國家台灣尚且可以花錢「運作」一番，而除美國以外的強國，在這問題上又是如何表現呢？

歐洲議會今年也通過決議案支持台灣為WHO觀察員，但前提條件是在「一個中國」下，整天嚷嚷「一邊一國」的陳水扁政府當然不會接受，以致該決議案毫無作用。

近年予人高舉理想主義的印象、美伊之戰前在聯合國扯美國後腿的法國，四月二十三～二十六日大陸SARS高峰期間，其總理拉法蘭仍率團浩浩蕩蕩去北京訪問，出席大陸訂購30架空中巴士客機的簽約儀式，並努力向北京推銷法國TGV高速鐵路，爭取北京－上海線的大生意；跟他同行的財界人士則獲得興建發電廠的契約。

另一台灣寄予厚望的國家日本，五月中旬由官房長官（首相府秘書長）福田康夫表達了政府的立場，他說「希望」能以「滿足相關國家的形式」，讓台灣取得觀察員的資格。然而，「相關國家」也包含了中國大陸，很明顯的，這不會得到中方的同意〔註五〕，因此這項發言說了等於沒說，猶如隨口敷衍。日本內閣中，厚生勞動相口力、外相川口順子也都說過支持台灣成為WHA的觀察員，同樣也讓台灣信心大增；因而連感染SARS的馬偕醫院周姓醫師赴日旅遊，引發日方極端不滿之際，台灣駐日代表羅福全還是強調，該事件「應不會影響日本支持我國加入WHA」。令人氣結的是，日本根本不是WHA總務委員會成員，無怪乎在日內瓦的日本代表團，關於台灣問題沒說一句話，也沒有任何具體作為。

其他在WHA總務委員會裡面的德國、英國、印度、俄羅斯、加拿大等歐亞強國，也都是國家利益優於人道。高唱國際正義、人道的英國、德國、法國和用國內法支持台灣的美國一樣，通通都傾向中國大陸。台灣再次領教到國際政治的殘酷！

三、結 語

由於台灣政府慣於在國際上「花錢辦事」，因此外國被稱作「親台灣」者，無論是國家、官員或議員，除極少數是意氣相投（反中、反共、支持台獨）外，幾乎都可以跟「拿台灣好處」、「被台灣豢養」畫上等號。以前國民黨政府就是用這種方式在國際活動，如今民進黨當家，政黨換了，策略沒變，手筆倒是更大了。

如果「花錢」是台灣最拿手且唯一可行的辦法，在台灣錢淹腳目、能達到目的的前提下，做些「國際投資」無可厚非，但現在台灣從中央到地方都喊窮，老百姓豈能不在意？

帛琉、多明尼加之類的小國與台灣「互惠」，盡力而力有未逮，至少意思到了。可是台灣對付出最多、寄望最高，可是在關鍵時刻抽身的美國，外交部不僅未抗議，還得表示感謝〔註六〕。

由於陳水扁政府喜歡藉由挑激中國大陸來操弄民意，使得台灣安全有求於美國甚多是不爭的事實，不過美國虎頭蛇尾，沒將台灣委託的事徹底做好難道沒有可議之處？

然而，深究原因，其實台灣涉外部門在策略上即予人可乘之機，會出這種狀況，一點也不意外－－台灣在國外運作都采「不見光」的方式，體制外、在法律上大有問題的國安局密帳固不用說，連外交部也援美國、德國、加拿大及英國的例子，理所當然的在「國際事務活動」項目中編列「機密預算」。但正因為這些是「不見光」的「機密」，所以收了好處者不守信用、不幫忙辦事或不幫到底也毫無愧色，反正這種事抖出來，雙方都很難看，很難向民眾交代，何況「出資」一方的承辦單位人員尚且要面對被懷疑錢的流向、是否中間Ａ錢、索回扣等問題，承受的風險更大，因此「諒你台灣也不敢說」，吃定台灣。

今年台灣爭取觀察員一事失利落幕大約兩個月之後，七月十六日，美國眾議院又以三百八十二比四十二的懸殊比數，通過《二○○四年國務院授權法案》，其中關於支持台灣參與W O的第二十四條，有這樣一段文字「從明年起，於每年的四月一日前，國務卿應呈交國會一份公開的報告，陳述美國協助台灣取得世界衛生組織觀察員身份的計畫，其內容應包括：一、說明該年國務院為鼓勵其他世衛成員支持台灣參與WHO所做的努力；二、國務院將採取何種步驟協助台灣於隔年舉辦的WHA取得觀察員身份」，再次為台灣打了一劑強心針。此法案是由美國國會台灣連線四位共同主席布朗（Sherrod Brown）、夏伯特（Steve Chabot）、魏克斯勒（Robert Wexler）及羅拉巴克（Dana Rohrabacher）提出的〔註七〕。

美國明（○四）年是否會「依法案」為台灣爭取到WHO觀察員資格？台灣與美國國會議員編織著什麼樣的「story」？真是耐人尋味，也頗引人好奇，明年再看看這戲碼如何上演吧！

〔註一〕「台灣WHO」，《世界週報》，二○○三年七月二十二日號，頁二八。
〔註二〕二○○一、○三年所通過法案的正式名稱為「A Bill Concerning the Participation of Taiwan in the World Health Organization（WHO）」；而二○○二年所通過法案的正式名稱則為「To amend Public Law 107－10 to authorize a UnitedStates plan to endorse and obtain observer status for Taiwan at the annual summit of the World Health Assembly in May 2002 in Geneva, Switzerland, and for other purpose」。
〔註三〕http://www.mofa.gov.tw/mofadb/？MIval＝cwusrviewNewsdetail_test＆ID＝4843
〔註四〕同〔註一〕，頁三○。
〔註五〕同〔註一〕，頁三一。
〔註六〕同〔註三〕。
〔註七〕美國國會台灣連線（Congressional Taiwan Caucus）成立於二○○二年四月九日，是美國國會內部的次級組織，沒有制式的約束力，僅由關心台灣事務的議員組成，當時曾跟以蔡同榮為團長的台灣立委訪問團簽署一份友誼合作聲明。成立之初，其四位共同主席之一的布朗（民主黨，俄亥俄州）說過，美國政府追求「一中、一台、一藏」政策是他的夢想。另一位夏柏（共和黨，俄亥俄州）則表示，布希總統有一次稱台灣為「台灣共合國」是不小心說了實話。而以反共著稱的羅拉巴克（共和黨，加州）說，此連線成立向中國傳達了重要的訊息，要中共「不要用血腥的手去碰台灣」，他稱中共政權是「黑道幫派治國」，沒有人權觀念，如果要談「一個中國」，這個中國就是在台灣的中華民民國。由這些發言，不難瞭解他們是是哪一類的人。目前台灣連線共有一百一十九位成員。◆