歐盟憲法的發展

不論是由經貿還是安全的角度觀之，中東歐國家加入歐盟乃大勢所趨。因為，歐盟已是當前世界最大的經濟聯合體，而目前正向一個政治聯合體發展，而東西歐新舊會員國在經貿方面具有高度的互補利益；同時，由於當前歐洲新的安全環境與以往迥異，比如核武器的擴散、難民、環保以及日益嚴重的恐怖活動等等，致使歐洲各國都認為有近一步積極合作的必要。

因此，為因應歐盟將於明年五月，由目前的十五個會員國擴大為二十五國的新情勢，在長達十六個月的密集研擬與談判之後，歐盟制憲會議（European Convention）的代表已於今年七月同意簽署歐盟憲法草約。此一含括三百三十八條條文的憲草，將明訂未來歐盟政策走向及組織架構，如此龐大的機制如何運作？此乃歐盟成敗之所繫，極為值得關注。

簡言之，歐盟憲草分為歐盟憲法、歐盟公民基本權利憲章、歐盟的政策和歐盟條約基本規定四部分，其中有幾項重點值得注意：（一）歐盟理事會將以有效多數表決（qualified majority）的方法選出常任主席，任期兩年半，以取代現行的半年輪值主席制度。主席連選得連任一次，並對外代表歐盟的安全與外交政策；（二）歐盟委員會的組成由現在的二十名委員減少到十五名，並為確保成員國的平等，各國將輪流出任核心委員。委員會主席將由歐盟領導人通過有效多數表決制選舉產生。然而，主席候選人必須得到歐洲議會議員們的批准。如果沒有得到批准，必須在一月之內提名另一位候選人。（三）通過有效多數表決制，歐盟主席將任命一位歐盟外交部長，專職負責歐盟共同外交和安全政策，他既要對歐盟各政府負責，還要承擔對歐盟委員會的其他對外關係事務義務；（四）在絕大多數領域的決策過程中採取有效多數表決制，但在敏感的防禦、對外政策和社會保障問題上，成員國仍然擁有否決權；（五）任何決定都要求至少有半數成員國投贊成票，並能夠代表百分之六十以上的歐盟公民才能通過，此乃所謂的「雙重多數表決制」；（六）歐洲議會的權力將擴大，歐洲議會及歐盟各國政府必須聯手通過相關議案，其中包括運輸、環境、內部市場以及簽證和政治庇護政策等方面，同時它將在歐盟的預算方面有更多發言權；（七）成員國在遭到恐怖襲擊的情況下應相互援助；（八）歐盟將具有能夠簽署國際條約的「法人」地位；（九）成員國有權自願脫離歐盟等等。

為了加深會員國之間以及執委會與各會員國的協作，歐洲理事會設立常設主席，當極有意義。可是，理事會主席還必須與執委會主席合作，因而前者並非歐盟的全權代表，其實權有限。進而，歐盟還會設立一個外長的職位，他可在制定政策時提出意見，而在執行時卻是以理事會的名義為之。外長是由理事會認命，並兼具執委會副主席的職位。因此，未來歐盟外長的權限，將會超越當前歐盟共同外交與安全政策最高代表。他可以建議使用歐盟以及各會員國的資源，同時還可與歐盟新成立的外交使節團「歐洲聯合對外行動團」（Joint European External Action Service）聯繫與合作。可是，歐盟理事會主席、外長與執委會主席這三者的權限劃分不清，時常可能產生相互牽制的結果。

此外，憲草還通過了多數投票制來強化決策的效力，特別是在司法、移民與歐盟年度預算等領域，首次引進有效多數表決制，同時還將人口規模作為重要的考慮因素，以確保各國在這些方面的自主權，以及防堵小國的聯合操縱。可是，草案接受了英國的立場，在外交、防務與稅收等重大決策方面，成員國仍維持其否決權。德國則對於此一致決的政策表示遺憾，因為這將對於政策制定的效率，產生重大的影響。

同時，憲草也擴大了歐安政策範圍的設定，除了原本維持和平、防止衝突與調解紛爭以外，還擴及到反恐以及支援其他國家反恐。在這方面，歐盟所涉及的地區，必將會相應擴大。另外，草案中還規定，只要幾個會員國就可以成立所謂的「建構合作」（structured co-operation）組織，來處理相關的問題，若其他會員國要加入，則必須經過這些國家的同意，若有需要，理事會還可以委託這個組織，來執行歐盟的歐安政策。

另外，歐盟還採納了北約集體聯防的政策，也就是若一會員國遭受外來攻擊，或是發生人為或自然的大災難，這就等同於整個歐盟受害，因而可以動員一切資源，採取集體行動，以為因應。由此可見，未來歐盟對於外界的動亂與紛爭，將可作出比較靈活的反應，而對於內部的自保與防衛，也將會比較有效率。

月前，歐盟十五國外長已在九月份在義大利集會，就新舊會員國政府對歐盟憲法草約中的歧見行進行討論。根據歐盟計劃，歐盟憲草仍需經十月份起為期半年的歐盟政府間會議（intergovernmental conference）進一步討論。如一切順利，歐盟國家將於明年五月歐洲議會舉行大選前簽署新憲法。

對此，包括法國、德國與歐盟輪值主席義大利在內等歐盟大國，都不希望對已達致協議的憲草內容重啟協商大門，他們認為，既使要修改草約內容，也應是小幅度的修改，否則歐盟憲法將無法制定。但是，英國與西班牙等其他重要歐盟國家卻認為有重新談判的必要，尤其一個歐盟小國，其中也包括新任會員國在內，深懼權益受損，曾於九月份在布拉格決議，要更動憲法草約的內容，其中包括歐盟未來的架構以及決策過程等。因為，這些小國認為，憲草多半對於英、法、德等歐盟大國有利，其中包括減少歐盟執委會執委人數，以及在某些議題的投票方式上引進上述有效多數表決制，意即廢除各單一會員國的否決權。因而「一致決」還是「有效多數決」，也一直是各方爭執的焦點之一。繼之，若歐盟理事會採行常設主席制，小國將無緣擔任，也令他們憂心。

除此歐盟大國與小國之間的矛盾外，歐盟國家對歐盟未來走向的認知也值得注意。比如德國與比利時支援歐盟應逐漸走向穩定統合之途，並最終達到建立歐洲合眾國的目標。但是，英國、瑞典及其它一些歐盟國家卻有懼於國家主權被挑戰，比如英國女王的最高權限與英國議會的最終決議權等等，故僅認為歐盟應是一個較為鬆散的邦聯式體制，而非以政治統合為主的政治結合體，因而各方暗中較勁激烈。西班牙也認為歐盟憲法草案有失公平，違背了兩百年《尼斯條約》確定的權力分配原則。根據該條約，西班牙在歐盟理事會中應擁有與德、法、英、意歐洲四強同樣的權力，但按照歐盟憲法草案，歐盟將實行上述雙重多數表決機制，即半數成員國再加上百分之六十以上的歐盟公民數就算通過，這就意味著西班牙將失去已爭得的權益，有被邊緣化的危機。由於統一的歐元貨幣制度已經施行，共同預算政策勢在必行，可是在這方面沒有任何真正的規定，同時，在稅收制度和歐盟財源方面也沒有任何有效的規定，在這些方面，仍還有許多可以改善的空間。

此外，宗教的問題也是爭執之一。由於歐盟憲草中提及文化、宗教和人文傳統，但是卻沒有提及基督教，因而教皇向歐洲教會發表了一份長篇的《勸喻書》，他敦促那些起草憲法的人要提及歐洲的基督教傳統。支援此遊說活動的還有希臘的東正教會以及義大利、西班牙、葡萄牙和波蘭的中間偏右政黨，他們希望憲法提到歐洲「大多數人口為基督教徒」或有「猶太教－基督教」文化根基。但遭到法國總統席拉克的批評，並認為未來的歐盟憲法不應含有任何宗教內容。因為，法國現有五百萬回教人口，其中包括大量北非移民，宗教問題一直是法國社會敏感的問題。同時，回教國家如土耳其、波士尼亞與阿爾巴尼亞也將申請入會。

近來，由於歐盟新舊會員國對於美國攻擊伊拉克事件的意見分歧，德、法等國積極反對，而波、捷、匈等中東歐國家則大力支持，而此歧見持續惡化至今。以波蘭為例觀之，德國的人口是波蘭的兩倍，再加上它的聲望，很容易影響歐盟今後的走向，因而波蘭堅持最起碼在執委會每國應有一席。和英國一樣，波蘭對有關歐盟共同的外交和防務政策的規定也表示不滿，擔心這可能會削弱北約的功能。同時，波蘭明確反對歐盟的雙重多數表決制，並將要求歐盟政府間會議對此條款予以修改。

波蘭政府還認為，歐盟沒有必要設立外交部長一職，設立外交代表即可，此舉顯然意在削弱歐盟對外用一個聲音講話的力度。在此一問題上，英國也反對使用「部長」一稱謂。北歐國家丹麥則提出，希望按照一九九三年丹麥與歐盟達成的協定，在歐洲貨幣聯盟、司法合作和共同防務領域內保留自己的特權。

因此，以目前情勢觀之，各方意見仍然分歧，德、英、法三個主要國家就因為主權的讓渡，而爭執不下，德國希望歐盟的主權集中，英國則希望分散，而法國正好在兩方遊走。此外，東歐最大國波蘭將可能會否決歐盟憲草，這將是對於歐盟統合進程的一大打擊，此乃為歐盟憲法能否在今年底敲定，以及在二○○四年六月順利制定，憑添了一大變數，期後續發展，仍需繼續觀察。◆