走調的美國兩岸政策及台海變局

美國對台政策最近似乎荒腔走板，不僅美國在台協會的理事主席夏馨與在台協會台北辦事處主任包道格之間的主張南轅北轍，國務院與夏馨之間的作法出入甚大，國務院與國防部的立場也迥然不同。真的是一人一把號，各吹各的調。

一　美國對華外交的基本方向

美國政策與執行間的矛盾，一方面固然是出自美國對兩岸政府基本的偏好與提防，另方面也是出於內部對華政策的未能整合。

就基本偏好而言，美國與大陸和台灣的關係雖然都是出於美國利益的考量，但是美國與台灣的關係還多了一分由意識型態契合所發展出來的讚許與支持。就提防而言，台灣太小，美國完全不擔心無法掌控；大陸則太大，始終是美國的心腹大患，美國也許在特定時間與特定議題上會與大陸合作，但提防與敵意並不會因此稍減。這個基本格局在可預見的將來少有改變可能。

就政策的不能整合而言，這是布希政府獨有的現象，此一現象不僅出現在對華政策上，也出現在諸如反恐等重大政策上。此一現象的產生第一是由於布希團隊在對外政策上本來就有鷹派與鴿派之分，尤其在兩岸間，紅藍兩個派系不斷拉鋸；第二，外交事權不統一，國務院的外交權常受到五角大廈與白宮國家安全顧問的掣肘；第三，與商人掛勾密切，許多對外政策受到商業利益，如軍火商的扭曲，所以政策不僅在形成的過程中扞格不斷，即便決策已定，在執行過程中也會出現凸槌的現象。

以陳水扁此次過境美國為例，原先的瞭解是演講只能有三分鐘，不能有公開的媒體採訪，不能參與僑界公開造勢活動，結果卻完全相反。除了蔣夫人的逝世提供了陳水扁一次露臉的機會外，其他的「突破」都與夏馨的放水有關。國務院雖然不以為然，雖然宣稱美國對台灣的選舉持中立立場，對藍綠兩個陣營的候選人並無偏好，但事實上夏馨的言語與肢體動作卻顯然是偏向綠軍。

二　美國政策混亂的影響

美國這種政策與執行間的落差，不約而同的被藍營與大陸當局解釋為玩弄「兩面手法」，正是這個「兩面手法」先後引出藍軍與大陸的政策轉彎，此一大轉彎又讓綠軍愕然，美國也不得不立即進行修補。

有鑒於陳水扁的「公投催生新憲」說十分躁進，藍軍原期待美國在陳水扁過境時稍予教訓，若不想讓陳難堪，至少也不應對陳加分，但結果卻全然不是這樣。美國似乎刻意裝聾作啞，接受了陳水扁維持「四不一沒有」的假承諾，放任陳水扁對台獨支持者大談「制憲」。

藍軍由於初時民調領先，總想少作少錯，眼看「公投、制憲、正名」的牌路打出綠軍支持者的熱情，而藍軍遲遲不動手，毫無作為的態勢讓其選民深感失望，轉而退場觀望，於是民調開始逆轉，藍綠支持度轉為膠著。藍軍在焦慮之餘，又不滿美國對其戲弄，遂遽然推出「新憲三部曲」，撤守抵制「公投制憲」的傳統防線，這一下又讓各方跌破眼鏡。

美國原寄希望於泛藍牽制綠軍的「公投制憲」躁進牌，這可以由包道格拜託連宋守住此一底線的要求中得到印證。藍軍棄守原立場，將風險直接拋回美國與民進黨的策略，令美國大感意外，加上中共的按捺不住，美國被迫不得不出來表態，因此有國務院副發言人厄立、東亞事務副助理國務卿薛福瑞一系列發言，要求兩岸自制，「反對任何一方片面改變現狀」，「堅決反對中共動武」，也「不支持台獨」。

大陸對於陳水扁的諸多挑釁，本來是抱著相應不理的冷處理態度，寄望由泛藍和美國來穩住台灣大局。豈知這兩個「寄希望」先後落空，在被美國的兩手策略戲弄之餘，又被泛藍猛不防的急轉彎所驚嚇，痛定思痛之後，深覺靠人不如靠己，而且覺得此時如果仍然不表態，情勢發展可能更不可收拾。確立停損點，那就是將大陸的耐受底線周告世人，因此，才有國台辦副主任王在希「台獨就是戰爭」的警告。王在希的談話特別值得重視，不僅因為他是主管台灣事務的副手，而且因為他解放軍出身的背景，相當程度代表了解放軍的立場。

三　面臨嚴峻考驗的兩岸情勢

維持現狀也許是對美中台三方面都較為有利的一種情況，在此，美中與台灣泛藍立場較為一致。泛綠則較傾向伺機改變現狀，原因一是出於強烈的台灣認同與建國意願；二是出於施政乏善可陳，難以號召支持；三是出於政黨結構朝小野大不容易突破，勝選壓力無法紓解。基於以上三個原因，泛綠只好走險棋。

泛藍與美國既然在維持台海現狀上有交集，何以泛藍仍然難獲美國垂青？美國何以一再宣稱在台灣選戰中維持中立立場，實際上卻較為偏好泛綠？原因筆者曾一再指出，即對美國言，泛綠較泛藍容易掌控，泛綠不像泛藍有倒向大陸之可能。由泛綠掌政，美國這張台灣牌才可能打得稱心順手。

現在牌已攤出：泛綠在公投制憲，台獨建國的道路上瘋狂飆車。泛藍不僅撒手不管，而且激將的說，油不夠可提供，有種就別煞車。大陸說台獨即戰爭，急獨就急統。美國說不可獨，不可武，反對任何一方片面改變現狀。獨木橋上的四方誰會退縮？誰有能力迫使他方退出？

就台灣的藍綠兩方而言，各自的牌都有風險，但在勝選考量下，除非介入的外力夠強，縮手的可能不大。由於泛綠是執政的一方，又是嚴峻情勢的製造者，當然承受的壓力會比較大。泛綠最可能的作法還是延續其「內外有別」的策略，對美揚言遵守「四不一沒有」，對內則繼續推動模糊的「公投制憲」、「台灣正名」建國政策。泛藍的政策急轉彎旨在反制泛綠，只要泛綠踩煞車，泛藍沒有不鬆手的理由。

就中共而言，除非真的動武，中共對台灣能著力的地方不多，但中共對美國仍可發揮相當影響力量。中共最近之所以一反前此低調迴避的態度，公開說明自己的立場，甚至正式透過駐外單位行文各國，唯恐各國不查或誤解，正是一種預防外交，其目的是揭開自己在台灣問題上的底牌，讓各國明瞭中共的立場是防衛性的，是維持現狀。是台灣持續滑向台獨，企圖破壞現狀，美國又以兩手策略，對中共敷衍，對陳水扁的台獨作法縱容，才使中共不得不作最壞的打算。

中美關係最近因為貿易逆差、人民幣升值、美國對中共的貿易制裁等問題，本來即暗潮洶湧。經過陳水扁訪美，夏馨的言語撩撥，雙方在台灣問題上的矛盾升高，互信跌入谷底。前此銜命前往美國交涉的國台辦正副主任，陳雲林與周明偉，現在已經受到內部強烈檢討，甚至連胡錦濤、溫家寶也受到批評，認為對公投議題的表態過於軟弱，對美國的對台政策有所誤判。中共內部對台對美的鷹派聲音顯然升高，這對台海局勢的穩定顯然不利。

面對此一局面，美國截至目前的反應是否足夠？是否有滅火的功效？答案顯然極不確定。第一，美國國務院的表態雖然對兩岸皆有警告，但力道似乎並不對等。美國「堅決反對」中共動武，但對台灣只輕描淡寫的說，若公投制憲傾向台獨，美國「不支持台獨」。第二，美國對大陸似乎私下說一套，表面作一套，這種兩手策略是規劃好的演出。所以布希盡可以在與中共領導人會晤時，甜言蜜語說「反對台獨」，讓賓主盡歡，但國務院的政策與正式說法仍然是「不支持台獨」，這是何以夏馨膽敢一再否認布希所說「反對台獨」的原因。「不支持」與「反對」之間，反制的力道顯然有相當的差距。第三，台灣選前美國私下能對陳水扁發揮多少的影響力有待觀察。一則美國正一廂情願的認為陳的主張只是「競選語言」，兌現困難。二則美國正等著陳水扁大手筆的軍火採購，滿足美國的軍火商，為明年布希的選戰助陣。

四　前景蠡測

兩岸情勢目前看似詭譎難測，但是短期間大約還不會走向衝突。這是因為陳水扁的「公投制憲」時辰訂在二○○六年，危機尚非迫在眉睫。至於連戰的「修憲三部曲」，「公投入憲」與「修憲」照憲政程序走下來，最早也要到二○○五年才能完成。泛藍修憲版本雖然未將統獨公投排出於禁止公投的項目中，但藍軍已經放言反對獨立公投。因此，照藍軍版本，泛綠若提出台獨公投，最早也在二○○五年之後。只要未走到「台獨公投」這一步，中共大約就不會躁進動手。

但誠如筆者早先為文指出，「公投」的潘朵拉盒子一開，後續效應就難以防範，這也是包道格所謂的「切香腸效應」。中共與美國早先對「公投」的軟弱表態，顯然是給了台獨錯誤的訊息。既然走到今天這一步，即便眼前遭美中壓力，陳水扁暫時按兵不動，但「台獨公投」必將如野草蔓延，大火燒不盡，春風吹又生，始終是兩岸關係上揮之不去的陰影。

溫家寶即將訪美，各方預料台灣問題必將成為會談重要議題。中共如果此時還不方便對台出手，勢必大大有求於美國代勞，因此，美國更可以發揮台灣牌的效力，迫使中共在其他美國關心的議題上讓步。

隨著台獨聲勢上漲，大陸的焦慮感也快速上升。尤其讓大陸心焦的是，台灣領導人政策的不確定性有擴散現象，為了個人或政黨利益，傳統原則可以一夕丕變，譬如藍營此次的「新憲三部曲」，這將使大陸的政策考量失其依據。加上美國人的兩手外交，讓大陸以美制台的策略失其應有的效應。因此，大陸今後的台灣政策只有寄希望於自己，作最壞的打算，承擔更大的責任。

明年三月的選舉確實是兩岸關係的轉捩點，陳水扁如果獲得連任，「公投制憲」的議題必將持續發燒，兩岸即便不至於兵戎相見，情勢緊繃也不利於兩岸內部發展與區域和平。如果連戰勝出，民進黨當然還是不會放棄「公投修憲正名建國」的訴求，不過畢竟在野之後，缺少足夠資源煽風點火，傷害性會降低許多。再說即便連戰實施「修憲三部曲」的競選諾言，但是連戰也會有積極的兩岸交流政策，可以抵銷相當程度的負面影響，兩岸關係會漸行緩和。透過持續與深化的交流，說不定能降低台灣內部的台獨氣焰，開創兩岸關係的新局。◆