一國兩制在香港實施的經驗與展望

張麟徵
(台灣大學政治系名譽教授)


六月中旬有幸接受香港和統會的邀請,赴港參與了一場「促進中國和平統一,暨慶祝香港回歸十週年」的盛會。

一回歸十年,東方明珠更為璀璨

談和平統一,「一國兩制」是方法,港澳回歸則是中國和平統一的試金石。回顧香港回歸前,港人人心惶惶,對回歸後的前景多不看好,產生大批移民潮。港人不看好香港前景,主要是對「一國兩制」沒有信心,不相信大陸方面真的能不干預香港內政,香港人的生活方式真的不受影響。國際社會與媒體也斷言香港前途多難,美國《財富雜誌》甚至在1995年就斷言「香港已死」。但回歸十年,事實證明港人與國際的擔心是多慮了。

在過去十年中,香港的自由、法治、經濟制度沒有受到任何影響,不僅「馬照跑,舞照跳」,而且受到中央政府許多照顧。1997年的亞洲金融風暴,港幣受到波及,成為國際投機客打擊對象,幸賴中央支持,才能穩住陣腳。SARS時,香港經濟急速衰退,虧得中央及時與港府簽訂CEPA,並開放香港自由行,帶動香港經濟強勁復甦。非僅如此,回歸後香港的國際參與反更形提高。香港不僅活躍在上百個國際組織中,去年前香港衛生署長陳馮富珍,在中央政府的大力推薦與支持下,更當選為世衛組織的秘書長。持特區護照的港人也可以在130餘國自由入出境,方便的經商、旅行。

香港在「一國兩制」的安排下回歸,其成功不僅國人交相推崇,國際輿論也十分肯定。當年非常擔心回歸後香港前途的英國,它的外交大臣瑪格麗特‧貝克特今年五月訪問香港時,大大誇獎回歸後香港的經濟成就以及國際金融地位,認為這是「一國兩制」制度成功、中央大力支持、與港人努力的結果。法國駐港的總領事戴博也認為香港的成功發展,應歸功於「一國兩制」的「天才構思」,因為此一制度既保證了中國的主權完整,也維持了香港生活方式與制度不變。至於亞洲國家,也持一樣的看法,讚譽有加。事隔12年,美國《時代週刊》也為香港平反,以封面故事形式報導,肯定今日香港比從前更有活力。

二一國兩制的卓越構想

談到「一國兩制」,雖然原來並非為解決香港回歸而設計,但卻在香港做了成功的實驗,香港因緣際會而得利。在國際社會中,常態一向都是一國一制,沒有哪個國家曾經想過,或採取過「一國兩制」,因此,說這個制度是政治上的創新發明,絕不為過。鄧小平先生能想出這樣的創意模式,和平解決港澳回歸、國家統一問題,稱其為「天才構思」,也是十分持平的看法。

鄧小平先生是一個絕對的務實主義者,這從他的白貓黑貓理論就可以應證。淺見以為鄧小平先生提出「一國兩制」是基於幾項考慮。第一,統一是國家的終極目標,但和平更是硬道理,統一必須透過和平手段完成。第二,無論是兩岸或港澳都與大陸分隔已久,而且各自製度南轅北轍,不能期待統一一步到位,必須要有一個過程。第三,一國兩制是代價最小,最為和諧的過渡安排,經過這個和諧的過渡、磨合,才能由最小程度的、形式的統一,逐步走向較大程度的、乃至於實質的統一。

分裂國家是二次大戰後的一個特殊現象,它們的出現,或是因為冷戰意識形態,或是因為一國內戰所造成。統一都是這些國家的最大願望,有的分裂國家已經實現此一願望,有的還在努力中。以已經解決分裂問題的兩個國家,即越南與德國來說,前者以武力手段完成國家統一,付出代價,特別是人命犧牲,十分慘重,當然不會為我國所採取。後者雖然由東德直接併入西德,完成德國的和平統一,但是因為完全沒有過渡緩衝期的安排,所以產生了非常嚴重的適應不良症候群:東德人抱怨自己是德國二等公民,充滿挫折感;西德人抱怨找了這麼大一個經濟包袱,滿懷怨氣。曾經有德國人表示,要是在東西德統一之前,也能有一段像香港回歸「一國兩制」的過渡安排,東西德就可以慢慢調和,不至於彼此抱怨,統一也就能水到渠成。因此,說一國兩制是解決分裂國家和平統一的最佳模式,應該實至名歸。

「一國兩制」在香港的成功實踐為多數人所肯定,主要體現在回歸後香港在「基本法」的保障下,實施港人治港,高度自治,生活方式、法律制度得以維持不變,國際金融中心地位得以確保,經濟發展得以延續。這方面中央政府的不干預立場,與適時的幫助,得到港人與國際社會高度肯定與讚揚。根據國際貨幣基金的統計資料,2006年香港的人均GDP為27,466美元,居世界第27位,如果以購買力計算,則為世界第15位。外匯儲備居世界第7位,進出口貿易居世界第9位,集裝箱運輸量則不是居世界第1就是第2。股市市值則是亞洲第2,世界第7。這些數據也證明了「一國兩制」的經濟成就。

三持續落實有賴港人正確認知

雖然經濟成就傲人,這並不表示「一國兩制」在香港全面落實,沒有波折與困難。特別是在香港政治制度改革方面,少數港人與西方大國,如美國,頗有一些不同意見。對於普選的無法快速實施,中央對「基本法」的三次「釋法」等等,他們都有許多批評。

其實比起殖民時代,香港政治的民主化,已經有長足進步。即使與回歸當時比較,十年來香港政制改革也有深化的進展。譬如回歸之初,立法局只有三分之一的議員經由普選產生,現在則二分之一都是由普選產生。再如特首,最初由四百人的選舉委員會選出,現在則由八百人的選舉委員會選出。不過泛民主派人士還是不滿意,希望盡速落實直接全面普選,並在特首任命權、人大常委會對「基本法」的解釋權與修改權等問題上持有異議。雖然香港「基本法」也規定香港政制最終要邁向普選,但是凡事都有過程,須循序漸進,不能一蹴而及。

香港政制改革需要循序漸進的原因,主要是中央與香港的互信尚未完全建立。畢竟「一國兩制」是政治制度上一個完全創新的嘗試,無論是中央或香港都在「摸著石頭過河」。深究「一國兩制」的精神,它是由「一國」及「兩制」所組成,既要維護「一國」的主權不受侵害,也要確保「兩制」的順利運行。

中央與香港關切重點或許並不完全一致,中央或許更關心代表主權歸屬的「一國」,香港則較關心維持既有制度的「兩制」。也因此,雙方更應設身處地為對方設想。中央固然要恪守「兩制」獨立,互不相擾,尊重香港原有的資本主義制度、港人治港、高度自治等承諾;香港也應該尊重並維護「一國」的精神,以及「基本法」的規定,不能動輒想推翻「基本法」,以民主自治為藉口,與中央對抗,挑戰中國對香港的主權,甚至讓人有走向港獨的疑慮。

可惜的是,若干香港泛民主派人士,在推動香港民主化過程中,步法躁進;或是要求盡速普選,否定中央的特首任命權為一實質的權利;或是在不瞭解「基本法」的地位與精神下,誣指中央的釋法權是對香港司法的干涉,到處告洋狀;或與西方唱和,對內地自由民主人權事務多所指責。泛民主派這些做法其實是欲速不達,使得政制改革的推動更添困難。新任特首曾蔭權已然表示,要在未來五年,為香港的政制發展,達致普選這個終極目標,尋找一套答案,泛民主派人士何妨拭目以待。

泛民主派人士對港府及中央的異議與抗爭,畢竟只是香港少數人的作為。根據香港最新的民調,港人對「一國兩制」的信心高達78%,對香港前途的信心為81%,對國家整體前途的信心更高達89%,這些創下了歷年民調新高的數字,顯示港人其實對國家的信心與向心力大幅增高,此一信心將有助於「一國兩制」未來持續落實,也有助於香港政制的平順發展。

四香港經驗對台灣能有垂范作用嗎?

「一國兩制」原始是為解決台灣問題而設計,但無心插柳,卻用到解決港澳回歸問題上。中央當然希望此一制度在港澳的成功落實,可以對台灣產生垂范作用,所以有著只許成功,不許失敗的自我期許,也因此對實施此一制度過程中引起的一些波折,都以無比的耐心加以化解。港人不能因此對中央政府過度要求,軟土深掘。

港人應有更高層次的認知,即「一國兩制」在香港的運行成功與否,不僅牽涉到港人的福祉,還對台灣問題的解決、國家的和平統一有所影響。少數政治立場偏激的港人必須記取欲速不達的古訓,對全面普選的訴求,採取循序漸進的穩健態度。對特首的地位必須有精確的認知,要瞭解特首是中央政府與特區溝通的橋樑,中央政府必須對特首有充分的信任,港人不能期待其選出何人,中央政府就任命何人為特首,特首任命權絕不會僅是一項形式上的權利。港人更須認清「基本法」是中央為特區所制定,中央對其當然有解釋權與修改權,畢竟香港是中國主權所及的地區,並非一獨立的國家。少數港人不能輕言翻修「基本法」,即便要修改,也不得牴觸中央對香港既定的基本方針與政策,也就是不得牴觸《中英聯合聲明》。更有進者,泛民主人士必須提高警覺,千萬不要為不友好的西方外力所用。至於多數支持「一國兩制」的港人,更應該發揮影響力,在輿論與行動上對偏激者加以制約。

特首曾蔭權說,「一國兩制」成功落實需要一個過程。過去十年,香港人對於一國兩制由高度懷疑,半信半疑,終而信心上升,也是一個過程。前十年中,由於香港經濟幾波起落,確實讓香港人有不少怨尤。要問的是,如果港英政府還在香港,遭遇亞洲金融風暴、SARS、禽流感等困境時,會否做得更好?還是不如?答案恐怕是大大不如。因為港英政府背後不會有像特區政府背後那樣一個大靠山,可以適時伸出援手,不計損益。

持平而論,「一國兩制」過去十年在香港的落實大體是成功的,「兩制」並存已是不爭的事實,縱然有些桿格,但瑕不掩瑜。至於「一國」意識的建立也大有進展,雖然不能否認還有少許港人不能忘情殖民時代,但與1997年以前相比,大多數香港人對國家的認同是大大提高了。雖然如此,由於香港政制改革還有一段路要走,《時代週刊》評估香港的前景是「晴天有雲」,可說十分中肯。所以香港人也許還需要第二個十年、甚或第三個十年的努力,才能使「一國兩制」在香港全面落實。

至於台灣,香港有83%的人反台獨,54%的人認為「一國兩制」可適用於台灣。雖然當前台灣的民調顯示,台灣民意大多數都不接受「一國兩制」,但此一民意其實受到政治人物、政黨與政府態度操作的影響,實際上台灣人對此一制度並不甚瞭解。以台灣陸委會的民調問卷設計而論,它詢問的實質內容根本不是接不接受「一國兩制」,而是接不接受「一國一制」,但即使在這種魚目混珠的民調下,還有百分之十幾的人支持,算是十分難能可貴。期待「一國兩制」在香港成功開花結果,當台灣人民獨立判斷能力提升後,可以借鏡香港「一國兩制」落實的情形,再參照台灣特殊與實際需要做調整。淺見以為「一國兩制」如能在台灣實施,絕對會比香港更寬鬆,譬如中央不派軍隊,接受台灣民選的領導人,確保獨立的司法終審權,有更多的國際參與等,甚至連「一國」的國號都可以討論。甘果台灣的政治人物與政黨懼於紅帽難戴,不敢接受「一國兩制」,至少港台兩地的民間人士可以多多鼓吹。最終能為解決台灣問題找出一個方向,促成國家和平統一的目的早日實現。◆