香港回歸十年談「一國兩制」的前景

楊開煌
(銘傳大學公共事務學系教授)


一、十年巨變的香江:

香港於1997年7月1日回歸迄今十年,這十年是香港從身份到地位,從擔心到放心巨變的十年,「一國兩制」的基本精神曾被鄧小平白話地解釋為:「馬照跑、舞照跳、股照炒」,因而被引伸為「回歸之後,一切不變」,事實上,香港和香港人在回歸之後,出現了巨大的變化:

首先在身份上出現從不確定到確定的變化,以前的香港「非英非中」,在一個以國家為基本身份的國際社會中,香港是沒有國家的城市,她只出現在非國家的場合,回歸之後在身份上確認為中華人民共和國下的「特別行政區」,此一身份確定之後,按曾蔭權的說法:在《基本法》的授權和中央積極地支持下,香港可以自行處理對外事務。十年來,香港以「中國香港」的名義參加了超過190個不以國家為單位的國際組織;單獨地與世界各國、各地區及有關組織,簽署了超過160份雙邊協定;2005年香港成功主辦世界貿易組織第六次部長級會議;而香港特區前衛生署署長陳馮富珍女士在國家的大力支持下,當選世界衛生組織總幹事。換言之,回歸之後,香港不但擁抱了世界經濟的優勢未變,反而擁抱了國際。

其次對香港人民而言,回歸之後,也出現由於國家認同問題,帶給香港居民從陌生、恐懼終而穩定的感受,以及由穩定感而出現對政治的熱衷度的增加,過去香江人民給外界的印象就是只顧經濟不問政治,然而回歸之後,不論是每年的「六、四」紀念會,反對23條立法的大遊行,香港立法局中居多數反對黨委員,以及表現,和新近推動「雙普選」的等等,不論其結果如何,這都代表了香港居民因回歸而袪除了政治冷感,因回歸而產生了政治意識。換言之,由於回歸帶來香港居民國家層次的身份確定,使香港居民的政治意識迅速地高漲,因而從原先的殖民意識躍升為自主意識。

其三是香港的活力:1995年《時代》雜誌的姊妹刊物《財富》,曾經對當時即將回歸的香港作出"The Hong Kong is deading"地預測;CNN在1997年六月以斗大的標題說"The Death of Hong Kong"內文中說"The naked truth about Hong Kong's future can be summed up in two words:It's over"(June1997)。然而最近一期的「時代」雜誌卻說:香港現在比過去任何時候都更具活力。在交接前夕,作為香港健康狀況關鍵晴雨表的股市指數處於創紀錄的15,200點;今天,股市指數已攀升至21,000點附近。地產價格(在很多方面是衡量香港成功與否的最好指標)在交接後曾有所下探,在非典後又再次出現了下跌,但現在,香港的地產價格已經高得驚人。換言之,香港不但沒有衰退,反而是活力更大,更有生氣。新的行政長官曾蔭權說:香港的服務業由1990年占本地生產總值的75%,擴大至現時超過90%;香港的國際金融、貿易、航運中心等地位進一步加強。截至今年4月底,香港股市總市值超過14萬億港元,全球排名第8,亞洲排名第2。香港去年全年首次公開招股集資額超過3千億港元,超越了紐約,全球排名第2,僅次於倫敦。除了整體的成就之外,十年來香港的發展,其中確有轉折,但以1997年香港的人均GDP為26,400美元,同一年有形貿易(包括轉口貨物、產品出口及進口貨物)的總值達30,750億元,到了2005年以固定市價計為233,565港元,折約30,117美元(1美元=7.755),而同年的有形貿易(包括轉口、產品出口及貨物進口)的總值達45,630億元;在這些傲人的變化之下,香港回歸的十週年確實應該使得原先咀咒「一國兩制」,看衰香港回歸前途的論點,感到汗顏。

二、中共的變化:

這十年中共為了使香港回歸能夠成為中國國家形象的新資產,成為解決台灣問題的垂范,因此十分認真十分嚴肅地摸索「一國兩制」的運作之道,由於如今香港的成功,也使得中共自身在「一國兩制」的自信心上大大強化,其中最為重要的變化是對「國家統一」的看法的變化,根據清華大學法學院王振民副院長的研究,他比較了中國傳統的統一觀和「一國兩制」的統一觀,發現以下的差異:在傳統的中國,統一作為政治的作為表現出三種特徵:一是一種極重要的政治價值;二是一種單一國體的表徵,即是一國一制的制度運作;三是統一的方法是武力的。因此傳統的統一是「高成本、高代價、低效益」的統一模式。而「一國兩制」的統一成功,正告了世人中國的統一,完全可以採取一種「低成本、低代價、長效益」的模式。對今日的中國而言,國家統一雖然仍然是一種重要的施政價值,但更重要的是它施政的過程,是長期自我完善的結果,特別在東西德統一的過程前後,更令人理解到統一作為過程的重大意義,所以對台灣問題的解決,也才有了「反獨先於促統」,「未統一未分裂」的定性,國家統一成為長期的施政目標;其次統一不必是「一國一制」,一個國家內部因著歷史、民族或現實的需要,完全可以實行不同的制度,以往「車同軌、書同文」號令而天下行的統一表徵,如今的香港除了主權、國防、國名、國旗、國號之外,其他完全自理,這是求同存異的統一,不求一致的統一,統一中的矛盾依賴相互的合作,制度的規範,以及相互學習和促進來尋找共同之道;其三統一的過程保證和平、合作的方式,因此,統一的代價很低,不會是殺人盈野,殺人盈城的方式,所以不傷國力,不耗元氣,統一是力量的總和,是利益的擴大,無損各方,有益整合。所以統一的基礎是共同的利害,而非一方的屈服,統一的效果是長期而平等的合作,而非短期的速成的一人的霸業。

此種「一國兩制」的統一觀,在香港的成功經驗是絕對可以適用於解決台灣問題的,因此,儘管對香港是處理回歸問題,對台灣是處理統一問題,兩者性質不同,條件各異,但是台灣、香港和大陸制度不同則是共同的;香港、台灣和大陸的法理主權沒有分裂,而中共也強烈以之為其政權的政治目標,則是事實。故而中共認為香港「一國兩制」的成功經驗對解決台灣問題,肯定有其參照意義。

三、幾個反省;

(一)成功下的反省:

今年是香港回歸中國的十週年,香港的整體表現,一如前述,但我們關心的是香港成功十年的主要因素為何?我們以為主要的因素之一,在創意制之下是中共中央如何在掌握「一國」主權與尊重「兩制」自主之間政治平衡的藝術,以及香港特區政府如何運用「基本法」爭取香港自主的行政技巧;換言之,現階段「一國兩制」的平穩運作,所依賴的是既有的規範(基本法),和中共當局與香港特區政府之間相互自制地摸索;然而「一國兩制」真正成功的保證,應該不能簡單地依賴制度的設計和政權間的實踐,必須加上社會科學家們對經驗事實的研究和提升,再付於理論的意涵,才有可能真正發揚光大;過去的十年來,外界幾乎沒有看到陸、港兩地的學者,在「一國兩制」的政治學理和國際法學理上,提出理論的研究和歸納,這就使人感到「一國兩制」在具體操作上,存在著極高的不穩定性,而且定帶有人治色彩的,舉例而言,究竟北京和香港在具體的權力的劃分上,是依大陸法或是普通法的法理呢?就一直沒有要外界進一步的答案。因此,如果中共當今的「一國兩制」真正想對台灣具有示範作用的話,則現今港、澳回歸後的結果來看,恐怕仍然只能得到見仁見智的答案;對於已經邁向民主的廣大台灣人民沒有決定性的吸引力,對台灣的政治學者而言,也沒有學理討論的知識誘因。

何況本來台灣和香港的歷史陳因,現實條件民眾心理和涉及的國際因素等大大不同,中共官方雖然也注意到兩者的差距,但是只在允諾的條件上加碼放寬,而沒有在問題的性質,以及回答的方向上尋找新的定向,探索新的可能,則「一國兩制」在香港實施結果如何,對台灣而言,就只是負面意義而不會有正面效果;香港實施的成功,台灣可以用兩者情況不同加以拒絕,反之,香港實施的失敗倒可以成為「反共、反中」的新佐證,中共官方也常說「一國兩制」的設想,原先是為台灣問題而建議,其後先在港澳實施,其結果迄今為止港澳居民的滿意度很高,可以說是成功的。但這也只能證明「一國兩制」作為一種政策,大抵成功解決了港澳回歸最初的過渡時期。如果不能將原初的政策設想加上香港十年的實踐經驗,歸納出豐富學理,則不但此一經驗無法超越港澳,而且對進一步緩解台海危機沒有直接的助益;總之,在十年實踐的基礎上,必須有新的制度建設和理論建設,才能有新的突破,以便對建構兩岸的未來起指導的作用。

(二)行有餘力的反省:

香港在回歸的十年間,在經濟上的成長應該是得力於亞當斯密和凱因斯的巧妙合作,此即自由經濟和必要地政府干預的合作,亦即看不見的手與看得見的手的合作,從1997年底的亞洲金融風暴時中共當局義無反顧的力挺到其後香港與內地CEPA的簽訂、自由行政策的提出以及9+2的安排,在在都使得香港的經濟發展得到強而有力的支持,然而從中長期來看,在支持的背後,是否出現香港在經濟成長上單一化的依賴,果如此,則香港未來的發展必將存在「一榮俱榮,一損俱損」的危機,同時按馬克思理論「經濟基礎決定上層建築」的推論,則大家對「一國」終將干預「兩制」的憂慮就不是無的放矢,只是一般反「一國兩制」的論點者的指責,是集中在對「一國」干預「兩制」,特別是在政治層面的例證,而個人以為中共當局為了使香港的「一國兩制」可以展現對台灣的垂范意義,因此「一國」對干預「兩制」,必將盡可能地自制,因此所有的干預也都會在「有理、有利、有節」的前題下小心地進行,但是從經濟發展的角度來看,真正的問題反而是出在香港主動對「一國」的需求,從媒體的報導來看,當年對內地人居留香港的司法終審,基本法的23條立法事件,似乎都有類似的影子;未來香港經濟對內地的依賴越深,香港的自主性也就可能越低,這是香港的「一國兩制」必須深思的課題;其次是香港「一國兩制」的實踐中,外界最關心還是在政治層面上,香港能在「一國兩制」的制度中扮演何種角色,這是香港走向殖民心態作為國家主人翁的重要跨越,顯然在英國殖民時期裡,香港人民的政治意識是被扭曲,他們只是香港人而不是那一國的人,如今香港人是中國的香港人,那麼在成為中國人的部份必需愛港愛國這是毫無疑問地必須加強,但另外作為香港人的部份在政治應該堅持些什麼,爭取些什麼,表現些什麼,例如香港在政治層面上,可否承擔西方自由主義民主和中國社會主義民主之間的仲介和橋樑,具體而言,以香港逐步實行中國式自由主義民主制度,以便在中國特色的民主制度和民主運行中展現更多元的色彩,落實「一國兩制」的制度活力,此一活力不是一般人所想像的香港抗拒中國的活力,而民主合作中的活力;此一活力的展現使得民主的雙方可以看到對方的優點而加以吸收和轉化,而非只注視對方的缺陷和錯誤,來僵化自己的思惟,固化自己的攻擊,使得「一國兩制」在香港的實踐不但是繼續擁有經濟的活力而且增加了政治的活力。香港在「一國兩制」下如果能使世界清楚地看到香港的經濟活力和政治活力,則香港在「一國兩制」中,所扮演的就不僅是香港的成功與否,而是制度的創新和融合,果真如此,必然能夠引起世界學習對「一國兩制」運作的更多關注和討論。

(三)兩岸仲介的反省:

香港在回歸前,特別是在上一世紀的八○年代,不論在兩岸的政治層面、經濟層面或是在社會層面、文化層面都扮演著不可或缺的仲介角色,其後隨著兩岸的開放香港的仲介角色也隨之轉移,到了九○年代,香港的仲介角色則集中在經濟層面,尤其是交通層面,政治部份在95年之前仍有其重要性,95年之後雙方的政治層面的接觸幾乎中斷,新世紀以來兩岸正式的政治接觸可以說是完全終止,香港的仲介角色就只剩下交通的中轉而已,但是前膽未來,兩岸「三通」是勢在必行,因此香港在兩岸之間的仲介角色就有可能完全結束,則香港的發展和「一國兩制」的前途,就只會是大陸的問題和議題,而不會是台灣的問題和議題,則中共當局希望香港在「一國兩制」下的垂范作用也必然式微,因此,中共當局如果希望香港在「一國兩制」下真正具有垂范作用,則必須使台灣人民持續關心香港的發展,如何能得呢?個人以為使香港轉型扮演兩岸關係的政治仲介角色,是一個思考的方向,所謂「政治仲介角色」說得更清楚些,就是目前中共尚不適合接觸和討論的兩岸之間的人物、議題和方案,不妨授權香港的相關單位、團體或學校去邀請、舉辦和接觸,特別是台灣政局、精英中,與中國意見相左,看法不同的人士,讓他們有機會不斷地接觸香港,不斷地親自體會香港在「一國兩制」下真正實況,把香港經營成瞭解「一國兩制」的視窗,甚至是接近中國的視窗,則「一國兩制」的前景就和台灣的安危關係密切,香港「一國兩制」的發展就和兩岸關係的走向息息相關,然而近十年來,香港在兩岸關係的走向上是缺席的,是不發聲的,是沒有角色的。今後的一段時間兩岸當局之間的政治關係仍難突破,因為台灣的政治鬥爭仍有持續的可能,中共對台的戒心仍大,雙方的禁忌話題、敏感的議題也不少,香港應有很從容地政治仲介的空間,關鍵就在於中共當局是否有意授權香港,信任香港的相關單位、團體或學校,是否想使「一國兩制」的結果,真正引起台灣人民的注視和重視。

總之,從香港回歸十年的時間來看,「一國兩制」的效果已經逐步突顯,特別在保證繁榮不變的部份已經是經過考驗,而下一個十年香港的「一國兩制」,理應在持續不變的基礎上,作出若干變化,促使香港因而得到更新的發展。◆