南海行為準則雖有望　實際功能恐無用

南海規範浮現　其中仍有變數

3月8日大陸外長王毅在第十二屆全國人大第五次會議，以「中國的外交政策和對外關係」記者會中，明確揭露中國大陸與東協各國代表，在本年2月底所舉行聯合工作組會議中，就制定南海行為準則（COC：Code of Conduct）磋商取得明顯進展，並證實已草擬出南海行為準則框架第一份草案。

王毅在表示中國大陸與東協各方對此進程相當滿意時，又以強硬態度表示：「如果還有人想興風作浪、再生事端，不僅不得人心，也必將遭到地區國家的共同抵制；我們絕不會允許來之不易的穩定局面再次受到干擾和破壞。」

5月17至18日，中國與東協各國在貴陽舉行落實《南海各方行為宣言》第14次高官會和第21 次聯合工作組會議，會中審議通過《南海行為準則》框架。各方強調此為「準則」磋商重要階段性成果，為下一步「準則」磋商奠定堅實基礎。

但大陸外交部副部長劉振民會後表示，本份「準則」框架文本，包括前言、目標、原則和基本承諾等內容僅涉及相關要素，並非具體規則文字。因此與會官員一致同意要將其列為內部檔案，不許對外公開，以利後續協商。依劉振民所言，如此作法顯示磋商進程還要繼續，同時不希望「準則」磋商受到任何外來干擾。 不論未來此份框架文件文字表述是抽象抑或是具體，吾人倒是可以推估出，其應有下列數點特性無法避免：

首先是不論中國大陸與東協各國訂立出任何形式之南海行為準則，或準則框架之先導文件，都不能違背既有國際法條明文規範，以及國際社會所普遍接受之國際習慣法理。特別是所有在2002年11月南海行為宣言中所曾提及之國際法條規範，以及中國大陸與東協所曾簽訂之各項聯合聲明、公報與條約。

前述文件包括1997年北京與東協領袖高峰會所發表聯合聲明、聯合國憲章、1982年聯合國海洋法公約、1976年東南亞友好合作條約，以及遭致多方普遍接受，並形諸於多項國際法文件之和平共處五項原則。

因此未來不論是任何有關南海行為準則之文件，其所能獲致權益不可能超出前揭國際法規範，但各方所受限制反倒是有可能更加限縮。而且最重要的是其他未參與協商南海行為準則之前述國際法規範締約國，其既有權益必須不會受到此項行為準則之侵害與妨礙。

事涉南海各方　權益須受尊重

由於南海海域為國際重要海運航道，因此南海行為宣言特別曾就多項參與國可能進行之合作事項加以表述，其中包括涉及第三方利益之國際公益活動、海上航行與交通安全、海事搜索與救難，以及打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私等各項跨國犯罪活動。

但由此衍生兩項令人警惕之疑慮，首先就是當許多真正使用南海海域國家，本身並未參與制定南海行為準則相關規範過程，在未來能否對其行為產生約束，不無疑問。特別是北京與東協各方自行議訂規範，就指望全球他國在利益受到衝擊或損傷時，能夠毫無異議地認帳。

美國與日本身為南海問題局外人，動輒主張要制定要建構具有國際法條約束力量之南海行為準則；姑且不論舉世各類國際行為準則，假若不是以國際法條正式規範加以簽署，並且完成換文程序，並且還有實際維護此等規範強制能力，否則從根本上來說，就僅止於各方道德性自制立場宣示，絕無可能有法條約束力可言。

特別是當初各國在推動以東協與北京對話協商，作為商議南海行為準則架構時，其中未予點破之政治盤算，就是存心要讓東協各國以其集體力量，與北京在南海議題上相互對抗。

東協多國基本上並非南海領土或海域爭議當事國，甚至完全未能濱臨南海，都要參與此等協商過程。更使得透過東協與大陸議訂之南海行為準則，其適用範圍與運用效力，若是影響他方，更難獲得各國普遍認可。

儘管去年7月國際仲裁庭曾經作出極度荒唐裁定，不但利益受損各個方面完全拒絕接受，此項裁定結果甚至連提出仲裁案當事國菲律賓都予以擱置。不過就聯合國、國際法院以及國際海洋法法庭都在事後主動撇清關係，明確聲明與此仲裁案毫無關係來看，其仲裁結果確實可議。

但是美國與日本仍在國際社會不斷進行政治操作，希望在策訂南海行為準則時，能夠引述此項仲裁結果。但就目前情勢發展觀察，南海行為準則引述此項仲裁結果機率甚微，否則必然是無法與北京達成協議。

中華民國不可放棄立場

第二項疑慮就是以中華民國在實質上為南海爭議當事國，誠然因為國際現實所迫，在北京與東協各國都堅持「一個中國」原則下，遭致排除於協商機制之外，比起寮國、緬甸、泰國、柬埔寨與新加坡來說，中華民國未能參與商議南海行為準則或其相關規範，其實就已讓此等規範之有效性與實質意義打了折扣。

就各項南海行為準則所能涉及課題來說，中華民國目前在南海海域雖僅控制太平島，但每項課題若要能具體實現，並且不出現盲點與漏洞，勢必不能對中華民國在南海有效治理事實視而不見。但國際政治有其現實層面，就目前狀況發展來說，策訂南海行為準則之進程看來是勢不可擋，顯然台北就必須事先加以考量，妥善擬具對策，才能有效因應國際情勢。

蔡政府上台專注於內部鬥爭，對外與兩岸關係都陷入低潮，在維護釣魚台列嶼及南海諸島上立場搖擺，總是讓人無法信任。觀察蔡政府歷次發言，南海行為準則框架若是問世，必由發言人出面虛應故事，對外重申南海諸島為我領土。但在此須提醒「中華民國固有」六字絕不可少，切勿玩弄語法偷天換日，必須堅稱南海諸島為「中華民國固有」領土，政府聲明方能有品有格！◆