從「主權」國際法看香港的「一國兩制」

今年7月1日是香港回歸祖國20週年，也就是說「一國兩制」在香港實施整整20年。「一國兩制」在實踐的過程中面臨一些值得關注的問題，例如，香港特首的選舉問題、香港的民生問題、香港與內地的貿易問題等等。對於這些問題，身為關心祖國命運和香港前途的學者，筆者認為有必要在學理上加以反思，找出問題所在，以便對症下藥，積極推動「一國兩制」在香港的開花結果，進而為台灣問題的解決起到示範作用。

一、雙方觀念上的落差

根據筆者對近年來有關香港問題的若干文件和講話的研究，發現其對「主權」概念的理解基本上還停留在15、16世紀。而鄧小平先生設計「一國兩制」，從「主權」的國際法來看，已達到20世紀主流國際法學界的水準。近年來有大量的檔案和領導人講話顯示，中央政府似乎一直擔心國家的主權完整和獨立性會遭受侵蝕或破壞。或許是由於受19世紀列強侵略的刺激，所以一直試圖用西方15、16世紀「民族國家」形成時期的「主權」理論，來維護主權和領土完整。當然，這種「主權」觀念對於一個「民族國家」形成初期是適用的，即使運用於19世紀列強環伺下的中國也是無可厚非的。

這種「主權」觀念強調「國家主權」的不可分割性，確實也是維護「國家民族」不致遭受列強分割的基礎和柱石。但問題是，中國作為一個「民族國家」早已形成了，特別是二戰後台灣、香港主權回歸中國，表明中國已經是一個主權完整獨立的國家。正因如此，鄧小平先生在上20世紀80年代才敢於接受20世紀國際法學界流行的「主權」觀念，大膽地設計「一國兩制」方案來處理台灣和香港問題。遺憾的是，回歸後的中央涉港事務決策層由於對20世紀主流國際法學界的「主權」觀念缺乏瞭解，因此也就不可能完全理解鄧小平先生設計「一國兩制」的深刻涵義。這也是為什麼香港落實「一國兩制」會接二連三出現問題的原因。

二、「主權」觀念在20世紀的新發展

15、16世紀以來的傳統「主權」觀念認為，主權是不可分割的，它是維護「國家民族」不致遭受列強分割和人為分裂的基礎。不過，到了20世紀，特別是二戰後，隨著大量的殖民地紛紛獨立，大批新興的「民族國家」在形成，使傳統的主權觀念產生很大變化。特別是「主權在民」的觀念已成為一種普遍認同的價值，為當今世界「一般民主國家」普遍接受，以及新興的「民族國家」努力追求，致使主流國際法學界不得不重新探討15、16世紀的「主權」觀念。據筆者的調查研究，20世紀後半葉，主流國際法學界的意見是傾向於「主權」既可分割，又不可分割，即「主權」的某些部分是不可分割的，但某些部分則是可以分割的。而部分「主權」的分割並不影響「國家主權」的完整性，具體論述如下：

所謂「主權」，是指一個國家獨立自主地處理對內對外事務的最高權力，它是國家的根本屬性，擁有「主權」，才能構成國家，唯有國家才能擁有「主權」。而領土則是一個國家行使「主權」的空間。因此，領土構成國家「主權」的實體，而這個實體的所有權歸永久生活在它之上的人民所有。人民在自己所有的土地上選出合法的政府代為管理，並且賦予它獨立自主地處理對內對外事務的權利，這種權利便叫「主權權利」。因此，任何一個合法的政府都有代表其有效管治下的人民行使處理對內對外事務的權力，這種權利的行使，在一般民主國家往往是通過立法、行政、司法等程式來調整其行為，故這種政府代理人民行使權利的行為又叫做「主權權力」的運用，或者簡稱為行使「管轄權」。根據以上的分析，「主權」大致可分為四個層次或方面（部分）：

第一、國家主權。作為國家意志的反映的國家主權，其特徵表現為「獨立自主權」，即對內自主，對外排除外國勢力的干涉、代表國家在國際上發言及行使主權（如宣戰、媾和、對外邦交及在聯合國行使作為主權國家的權利），它是國家的根本屬性。因此，「獨立自主性」構成國家主權的最高層級，它既是國家意志的反映，同時也是「主權」概念中不可分割的部分。 第二、領土主權。國家主權（作為國家意志的反映）的實體為領土主權（即領土所有權），而領土主權則歸永久生活在它之上的人民所有，它是「主權」概念中不可分割也是不可轉讓的部分。因此，維護「主權」歸根到底也就是維護領土主權的完整。

第三、主權權利。它是由「領土主權」派生出來的。所謂主權權利，實為領土主權所固有的權利，同時也是擁有「領土主權」的人民的固有權利，當人民組織政府時，便將這種權利交由政府代為行使。

第四、主權權力。由於人民在組織政府時往往把自己固有的（所謂「固有」也者，即與生俱來，而非後天賦予之謂，故法國思想家盧梭稱為「天賦人權」）權利交由政府代為行使。因此，人民有權選舉自己認為滿意，也即是合法的政府代為行使其固有之權利，因而有「管轄權」之產生。嚴格說來，政府的管轄權實由人民的「主權權利」所派生，人民的「主權權利」才是政府的管轄權或曰統治權的正當性的來源。不過，當政府以國家或全社會的名義行使管轄權之際，往往會運用立法、行政、司法等各種形式來調整行為（如通過立法制訂各項政策），正是在這種調整行為的過程中，由管轄權產生出一種「主權權力」，管轄權就是通過這種「主權權力」實施其管治權威的（即通常所說的屬地屬人權威、也就是傳統國際法所說的「治權」之法理來源）。

就以上有關「主權」概念的四個層次（部分）來說，其中「國家主權」和「領土主權」是不可分割的；但人民的「主權權利」及由此派生的政府的「主權權力」則是可以分割和可以讓渡的。而「一國兩制」的設計本身就意味著「主權」的某些部分是可以分割，也即是可以讓渡或者說下放給特區政府的。

三、從「主權」看「一國兩制」的設計

「一國兩制」是由鄧小平先生於1982年1月正式提出，當時的說法是：「一個國家，兩種制度」，其涵義為：

一個國家根據自己憲法、法律的明文規定，在這個國家的部分地區實行不同於其他地區的政治、經濟和社會制度，但這些地區的政府是這個國家的地方行政單位或地方性政府，不能行使國家的主權。具體而言，實行與中央政府不同制度的地方政府，在內政上擁有獨立的立法、司法、行政、終審等權力；在對外關係上擁有經濟、文化領域的涉外事務權，但不能擁有外交、國防、宣戰、媾和等權力，也即只有外事權而無外交權。

概括地說，「一國兩制」主要有兩項特徵：

一、突出「一個國家」的原則，強調國家主權的不可分割性和中華民族的統一性，以便有效貫徹中央到地方的垂直統一模式。

二、中央政府居主權的地位，地方政府有治權而無主權，有外事權而無外交權，但中央政府不得不適當地干預地方政府的治權。

就上述兩項特徵而言，在香港實施「一國兩制」，只要不會導致「國家主權」（即獨立自主性）受損和維護國家的領土完整，即是尊重「一國」，也就是維護國家主權。在此大原則下，特區政府在施政上擁有獨立的立法、司法、行政和終審權，中央政府在特區政府沒有侵害國家主權的原則下，不得不適當地干預特區政府的管治權。

從「主權」的國際法來看，特區政府與中央政府分割的只屬「主權」概念的第四部分即「主權權力」部分。換言之，中央政府允許將「主權權力」即管轄權的部分下放給特區政府自行管理。這種管轄權的下放即「主權權利」的分割與「國家主權」原則並無矛盾和衝突。不過，必須指出的是，特區政府所擁有的這種管轄權，事實上是由特區人民所授予，或曰受特區人民委託而產生。其合法性來源於香港永久居民所固有的「主權權利」。質言之，「一國兩制」的可貴之處是在尊重香港人民的「主權權利」的原則下，允許香港特區政府獨立自主地行使其管轄權即「主權權力」。所謂尊重香港人的「主權權利」，即尊重香港人的意願，讓他們自願地將自己與生俱來所擁有的權利委託給特區政府行使。

時下有些政府官員和決策人士，將香港人行使自己的固有權利的正當行為誤解為挑戰中央，甚至是分裂國家主權，等於搞「港獨」，這完全是對「一國兩制」及20世紀「主權」概念缺乏正確的理解所致。他們所堅持的「主權」觀念與 「一國兩制」所依據的「主權」觀念，原則上是相矛盾的；與此同時，由這種「主權」觀念所派生的價值觀念與香港主流社會的核心價值觀念也是相衝突的。這種矛盾和衝突由於長時期得不到有效的疏導，加上經濟的畸型發展和政策的嚴重失誤，致使香港社會的財富高度集中在極少數的權貴資產階級手中，廣大的香港市民特別是年輕世代並沒有從主權回歸中獲益，工資增長的幾近停滯和房價猛漲產生的落差和壓力，使他們產生一種從未有過的失落感，對未來感到徬徨與迷茫。特別是土生土長的香港年輕新世代，由於對祖國大陸的社會經濟文化的發展過程及其價值觀缺乏瞭解，對「一國兩制」的制度設計和法理基礎缺乏認識，於是將這些壓力、失落、徬徨、迷茫誤認為是由主權回歸祖國，在香港實行「一國兩制」所造成的。

四、香港深層次矛盾及其解決之道

香港雖然回歸祖國已整整20年了，但是，本地年輕一代尤其是知識菁英至今在一定程度上依然缺乏對祖國文化和價值觀的認同，這是導致近年來不斷出現大小規模不等的示威和抗爭活動的原因。當然，有些人將這些抗爭視為「港獨」的一種表現，筆者不太同意這種說法。因為根據最具權威性的《奧本海國際法》第三章第四節《獨立與屬地和屬人權威》的定義，中央政府對香港的土地和人民擁有排他性的主權，也即是屬地和屬人權威。按照《奧本海國際法》的定義，中央政府作為一國之主，對於國家領土內的一切人和物具有行使最高權威的權力。因此，「港獨」在香港這塊中華人民共和國的土地上已經沒有任何空間，所謂「港獨」只是一個假命題。但是，我們依然要清醒的認識到，香港社會存在的矛盾需要我們下大功夫來處理。

第一、破解殖民化和中國化的矛盾。

香港已經回歸祖國，中央已經對香港具有完全的主權，但是，為什麼時至今日還有不少人熱衷於挑戰中央的這種屬地和屬人權威呢？據筆者在香港中文大學從事研究工作七年多來的經驗和對內地社會的方方面面的仔細觀察，發現內地和香港之間就兩制而言，其界限似乎不夠清晰。特別是隨著近年來內地市場經濟的迅猛發展，社會管理階層特別是公務員素質和效率的提高，所謂兩制的差別越來越小。嚴格說來，一國與兩制之間的結構性矛盾已不復存在。但是，香港人和內地人在生活方式和行為模式方面還是有區別的。特別是香港知識菁英階層在文化認同和價值認同方面與內地的差異尤為明顯，畢竟香港曾經歷英國長達156年的殖民統治。據此，我將這種文化認同和價值認同方面的差異歸結為「殖民化和中國化的矛盾」，而這對矛盾才真正是當前香港社會的深層次矛盾。事實上，類似這種殖民化與中國化的社會深層次矛盾，在1945年後台灣回歸祖國時也曾出現過。

第二、香港的發展奠基於現有矛盾的解決。

事實上，目前香港社會的政府政治架構和公務員系統仍然受著以殖民化時期價值評判的影響，例如，公務員的升遷、教職員工的考核皆以這一價值作為評判標準，這種價值取向上存在的一定程度的崇尚殖民化和去中國化，其結果必然導致年輕一代缺乏對中國文化和價值觀的瞭解和認同，甚至產生牴觸和排拒。這種文化和價值上的矛盾和牴觸情緒隨時都有可能爆發為一種行動，甚至變為一種反政府和對中央的消極抗爭。其結果是導致香港公務員和政府系統的管治效力越來越低，社會越來越缺乏競爭力和日趨沉淪。因而，我們認為，只有著力徹底解決遺留的殖民化與中國化這一深層次矛盾，香港社會的長期繁榮穩定才能得到保障。◆